Le “Specialist Chambers” del Kosovo: sezione specializzata o Corte straordinaria?

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di Guglielmo Taffini

La realizzazione della giustizia penale internazionale e la repressione dei crimini di guerra, di aggressione, di genocidio e dei crimini contro l’umanità sono stati progressivamente considerati, sin dal secondo dopoguerra, come strumento fondamentale di riappacificazione, stabilizzazione e mantenimento della pace. Varie sono state le forme previste per realizzare questi obiettivi dai tribunali internazionali ad hoc, a cominciare da quelli di Tokyo e Norimberga, sino alle Corti ibride internazionali come il sistema giudiziario UNMIK (United Nation Mission in Kosovo), e le Corti ibride inserite in contesto giudiziario nazionale, come la Cambogia e le Corti kosovare a partire dalla dichiarazione unilaterale d’indipendenza.

I Balcani continuano ad essere una regione ove la stabilizzazione e la riconciliazione faticano ad affermarsi. Ciò è particolarmente vero per il Kosovo, nonostante siano passati 16 anni dalla conclusione del conflitto armato e dalla instaurazione della interim administration dell’ONU, e nonostante il compito di ristabilire la giustizia, anche tramite la repressione dei crimini di guerra e contro l’umanità, sia stata affidata a ICTY, alle Corti UNMIK, e poi ai giudici e ai procuratori della missione PCSD dell’Unione Europea, EULEX Kosovo.

Come a sottolineare l’insuccesso di questi anni di giustizia internazionale, la legge n. 5/L-053 della Repubblica del Kosovo, approvata il 3 agosto 2015 istituisce le “Specialist Chambers and the Specialist Prosecutor’s Office”, in attuazione della legge di modifica costituzionale n. 05/D-139 contestualmente approvata. Entrambe le leggi fanno riferimento alla legge n. 04/L-274 dell’aprile del 2014, che ratifica gli accordi internazionali tra Kosovo e UE sul mandato della missione EULEX in Kosovo. Tali accordi prevedono:

- l’estensione del mandato di EULEX fino al 15 giugno 2016;

- una progressiva diminuzione dei poteri esecutivi e giudiziari di EULEX (“no new case policy”; c) il completo passaggio dei giudici internazionali di EULEX all’interno del sistema giudiziario kosovaro (ovvero soggezione alla legge kosovara e alle regole stabilite dal Consiglio dei giudici – Kosovo Judicial Council – e dal Consiglio dei procuratori – Kosovo Prosecutorial Council);

- che, nonostante la fine del mandato di EULEX, la Special Investigative Task Force (SITF), competente a investigare i crimini di cui al cosiddetto Dick Marty Report (ovvero il traffico di organi), continuerà la sua attività, e qualora le indagini determinino un rinvio a giudizio (indictment), verrà costituita una Specialist Chamber che avrà sede in un Paese terzo, e comprenderà tutti i livelli del sistema giudiziario kosovaro; ovvero: procura, tribunale di primo grado, Corte d’appello, Corte suprema e Corte costituzionale;

- infine, la delega del potere di nominare giudici e procuratori ad EULEX, sulla base della Costituzione del Kosovo, e quindi con conferma della nomina da parte del Presidente della Repubblica, in seguito ad approvazione espressa dal Consiglio dei giudici o dei procuratori.

Traffico di organi e altri crimini: il Dick Marty Report e la Special Investigative Task Force

In seguito alla pubblicazione del libro “La caccia – Io e i criminali di guerra” di Carla Del Ponte, ex Procuratore capo di ICTY, ove veniva descritto il traffico di organi che sarebbe stato perpetrato da membri del Kosovo Liberation Army (KLA), il Comitato per gli affari legali e i diritti umani dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa ha incaricato Dick Marty di condurre un’indagine sui fatti descritti nel libro della Del Ponte e che la stessa non era riuscita a provare. Quindi, l’oggetto del Dick Marty Report è costituito dal traffico di organi avvenuto soprattutto a partire dall’estate del ‘99 e realizzato da membri del KLA. Il Rapporto spiega che al termine delle ostilità, il KLA, nonostante il caos che regnava nella regione, deteneva un controllo effettivo del territorio. Perciò, la KFOR (ovvero la forza per la stabilizzazione del Kosovo della NATO) si è avvalsa della cooperazione del KLA, sia nelle operazioni militari che negli sforzi per la riappacificazione del Kosovo. È proprio in questo periodo di transizione tra il conflitto e la riappacificazione, a partire dall’estate del ‘99, che il KLA avrebbe compiuto gravi crimini sia contro i serbi che contro gli albanesi considerati traditori o collaboratori del precedente regime, caratterizzato da un controllo netto di tipo segregazionista della minoranza serba sulla maggioranza albanese. La maggior parte di tali crimini, ed in particolare il traffico di organi, sarebbero rimasti impuniti a causa dell’alleanza che di fatto si era instaurata tra KLA e forze internazionali. Tale impunità sarebbe derivata inoltre dalla limitatezza dei mezzi a disposizione di UNMIK fino al 2008, e dall’ineffettività delle indagini condotte da EULEX dal 2008 sino ad oggi. Ad aggravare la situazione starebbe la stretta connessione tra il crimine organizzato e la politica, nonché l’incapacità delle forze internazionali di sciogliere tale sodalizio.

Venendo a trattare in particolare la vicenda del traffico di organi e delle relative indagini, il Rapporto nota che nel 2004 ICTY e UNMIK organizzavano una visita presso lo stabile, la cosiddetta “Yellow House”, ove si presumeva fossero detenuti i prigionieri serbi, dai quali il KLA prelevava gli organi. La visita era stata caratterizzata da una grave mancanza di professionalità da parte dei delegati UNMIK e ICTY nell’esame dei luoghi e nella raccolta delle prove. Alla stessa non era seguita alcuna indagine, né da parte di UNMIK né da parte di ICTY. In più, dopo esser stati fotografati, i campioni e le prove raccolte, erano state distrutte dal personale di ICTY. D’altro canto, le indagini condotte successivamente da EULEX alla data del Rapporto non avevano portato risultati apprezzabili.

Il Dick Marty Report spiega come gli ex-combattenti del KLA, terminate le ostilità e la fase di transizione, abbiano formato rapidamente un’organizzazione criminale, dedita a vari traffici, come quello di armi e di droga, ed in particolare quello di organi. Durante la sua indagine, Dick Marty ha rilevato l’esistenza di sei centri di detenzione in Albania, gestiti dal crimine organizzato in concerto con il KLA. In tempo di guerra, nei centri erano imprigionati principalmente individui sospettati di collaborazionismo coi serbi. Dalla data della fine del conflitto in Kosovo, il 12 giugno 1999, i centri di detenzione sarebbero rimasti operativi almeno fino all’agosto del 2000. In questo periodo nei centri sarebbero stati deportati individui che poi venivano sottoposti ad asportazione dei reni, di seguito venduti dal KLA a cliniche private. Secondo le testimonianze raccolte da Dick Marty, i membri del KLA uccidevano i prigionieri con un colpo alla testa e gli organi venivano asportati post mortem. Oltre ai prigionieri che sarebbero serviti per il traffico di organi, nei centri venivano deportate anche donne per soddisfare i membri del KLA.

In seguito agli accordi internazionali tra il Kosovo e l’UE, Priština, sotto la pressione della comunità internazionale (vedi anche il Progress Report del 2014 della Commissione europea), e tra non poche difficoltà per raggiungere la maggioranza qualificata in Parlamento, ha modificato la propria Costituzione (legge di modifica costituzionale n. 05/D-139) ed ha adottato la legge per la creazione delle “Specialist Chambers and the Specialist Prosecutor’s Office” (legge n. 5/L-053).

Nel frattempo lo Special Investigative Task Force ha concluso le sue indagini. Come si legge nello statement del Procuratore Capo della Task Force, Clint Williamson, sono emersi elementi che non supporterebbero l’esistenza di un traffico di organi organizzato in larga scala, così come descritto nel Dick Marty Report, ma che farebbero supporre che l’esportazione di organi fosse commessa su scala ridottissima e in modo non sistematico o organizzato, in un quadro di commissione di atti di pulizia etnica, a danno soprattutto di rom e serbi, commessi da frange del KLA.

Nello statement di Williamson, si sottolinea che la scelta di istituire la Task Force è stata alquanto atipica. Infatti, essa, mentre può raccogliere elementi di prova e formulare imputazioni, non potrebbe effettuare una richiesta di rinvio a giudizio innanzi ad una Corte. Per fare ciò, la Task Force dovrebbe attendere l’insediamento delle Specialist Chambers.

Molti sono i problemi che sorgono dalla lettura delle due leggi. Il primo che si pone con forza è quello relativo alla natura di questo nuovo organo giudiziario, che hai i caratteri più di un tribunale internazionale che di un giudice nazionale. Infatti, mentre la legge di modifica costituzionale sopra citata prevede la possibilità di creare le Specialist Chambers and the Specialist Prosecutor’s Office, all’art.103 la Costituzione prevede il divieto di costituire Corti straordinarie.

Natura e caratteristiche delle Specialist Chambers

Per comprendere la natura delle Specialist Chambers and the Specialist Prosecutor’s Office, ed in particolare per stabilire se esse costituiscano una Corte straordinaria o una Corte specializzata, è utile analizzare le caratteristiche principali della Corte.

Innanzitutto, in base al primo paragrafo dell’art.4 la Corte è dotata di personalità giuridica. In base al secondo paragrafo del medesimo articolo, alla Corte è conferito il potere di concludere accordi di cooperazione e assistenza giudiziaria con Stati terzi, organizzazioni internazionali ed ogni altro ente giuridico. Si può rilevare da subito l’eccezionalità dell’attribuzione di una tale prerogativa, generalmente di competenza del Governo, ad una Corte. In più si rilevi il contrasto tra tale disposizione e la Risoluzione 1244 dell’ONU, che fonda tuttora la competenza di UNMIK a concludere accordi di cooperazione giudiziaria, per lo meno con gli Stati che non hanno riconosciuto il Kosovo. Infatti, è improbabile che la Corte, facendo parte dell’ordinamento kosovaro, possa concludere accordi con Stati che tale ordinamento non hanno riconosciuto.

Ancora, la giurisdizione della Corte è limitata ad una lista tipica di reati; ed eserciterà le sue funzioni per un periodo di cinque anni, dopodiché cesserà le sue attività.

Altra prerogativa della Corte è quella prevista dall’art.19, laddove è sancito che le regole procedurali dovranno essere adottate dai giudici delle Specialist Chambers in seduta plenaria. Così alla Corte è attribuito il potere, certamente straordinario per un organo giudiziario, di legiferare.

L’art.27 indica i requisiti per essere nominati giudici delle Specialist Chambers in base ad una procedura di selezione gestita da EULEX. In base a tale articolo potranno far parte delle Specialist Chambers anche soggetti che non sono giudici di professione nell’ordinamento di origine.

Infine, all’art.3 è prevista la creazione di una Specialist Chamber per ogni livello della giurisdizione kosovara. Per cui si avrà una Specialist Chamber presso il Tribunale di Priština, una presso la Corte d’Appello, una presso la Corte Suprema ed una presso la Corte Costituzionale. Orbene, la creazione di una Specialist Chamber presso la Corte Costituzionale potrà dar luogo a contrasti interpretativi su temi di importanza fondamentale (come il diritto di difesa o il diritto di protezione delle vittime) tra la Corte Costituzionale nella sua costituzione ordinaria e la Specialist Chamber. Della creazione della Specialist Chamber presso la Corte Costituzionale, potrebbe quindi risentirne l’uniformità dell’interpretazione della Costituzione, proprio in riferimento a quei diritti che costituiscono il nucleo dello Stato di diritto.

Nel tentativo di determinare la natura di questa Corte, occorre preliminarmente affermare che non esiste una chiara linea di demarcazione tra Corti straordinarie e Corti specializzate. Secondo il Consiglio Consultivo dei giudici europei del Consiglio d’Europa, mentre una Corte specializzata è un organo giudiziario che si occupa di una determinata materia; una Corte straordinaria è un organo creato per contrastare determinati crimini particolarmente gravi, con un mandato limitato nel tempo, una composizione speciale, e regole procedurali speciali. In Fruni c. Slovacchia, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha indicato alcune delle caratteristiche necessarie perché una Corte non violi l’art.6 della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo. Tra questi vi sono: il fatto di essere composta da giudici di professione; non avere un mandato limitato nel tempo; ed il fatto che lo status dei giudici sia il medesimo di tutti gli altri giudici dell’ordinamento (par.144).

Ebbene, le Specialist Chambers hanno tutte le caratteristiche di una Corte straordinaria. Non saranno composte esclusivamente da giudici di professione, limitandosi infatti l’art.27 a richiedere esperienza come giudici, pubblici ministeri o avvocati. I giudici delle Special Chambers godranno di tutti i privilegi e le immunità concesse al personale di EULEX Kosovo. Perciò essi non avranno il medesimo status degli altri giudici kosovari. Ancora, il mandato delle Specialist Chambers è limitato nel tempo. Infine, il funzionamento delle Specialist Chambers sarà disciplinato da regole procedurali speciali, che saranno adottate dagli stessi giudici delle Specialist Chambers.

Occorre anche sottolineare che, la personalità giuridica e il potere di concludere accordi internazionali, sono caratteristiche tipiche delle Corti penali internazionali, come quella per l’ex Yugoslavia e quella per il Ruanda. E tuttavia, le Specialist Chambers sono Corti dell’ordinamento kosovaro, e non Corti internazionali.

Criticità del sistema giudiziario kosovaro

Seppur la denominazione della nascitura Corte: “Specialist Chambers and Specialist Prosecutor’s Office”, lasci pensare ad una sezione specializzata delle Corti kosovare, con giurisdizione esclusiva su determinati reati, in realtà, come si è visto, le caratteristiche delle Special Chambers sono rivelatrici della loro natura straordinaria. Natura straordinaria che dà luogo ad un contrasto tra l’art.103 (divieto di creare Corti straordinarie) e l’art.162 (previsione della creazione delle Specialist Chambers) della Costituzione. Spetterà alla Corte Costituzionale dirimere tale contrasto, nonché determinare quale delle due norme prevarrà, secondo quali modalità prevarrà, e con che limiti, individuando il valore dell’inciso posto in testa del nuovo art.162. “notwithstanding any provision in this Constitution“. Certamente il fatto di avere una sezione delle Special Chambers, composta da giudici nominati ad hoc, nella Corte Costituzionale renderà la soluzione di tale contrasto notevolmente più complicata. Dovrà anche valutarsi, e sarà la Corte Costituzionale in primo luogo a farlo, se le relative decisioni dovranno essere adottate in composizione ordinaria (trattandosi di dirimere un conflitto tra norme dello stesso rango) o dalla Specialist Chamber (trattandosi di questioni che nascono dall’applicazione della legge in questione).

Il quadro è reso ancor più complesso dal fatto che la Convenzione Europea dei diritti dell’uomo è costituzionalizzata (art.22 della Costituzione del Kosovo) e la stessa legge che crea le Specialist Chambers pone tra le fonti di diritto della Corte la Convenzione EDU, di modo che si potrebbe individuare un ulteriore profilo di incostituzionalità nella violazione dell’art.6 Convenzione EDU.

Ci sono altri problemi che sorgono, come la determinazione della sede della Corte in un Paese terzo in base ad un accordo bilaterale allo stato non concluso, o come il fatto che il budget della corte non sia a carico del Kosovo, bensì dell’UE e di altri partner non ancora determinati (vedi Decisione 2014/685/PESC del Consiglio), che, insieme agli altri elementi, può far sorgere problemi di indipendenza.

Per una più completa comprensione di tali problematiche occorrerà attendere l’instaurazione della Corte. Per il momento basti tenere a mente le rilevanti criticità in merito alla natura straordinaria della Corte, e soprattutto al conflitto costituzionale sopra menzionato che la sua instaurazione potrà generare.

In attesa degli sviluppi resta un dubbio come mai la comunità internazionale abbia voluto la creazione di una Corte dalle caratteristiche così complesse e problematiche, quando sarebbe forse stato possibile affidare il compito di accertare i reati investigati dal Special Investigative Team alle ordinarie Corti ibride composte da giudici kosovari e giudici EULEX con la previsione eventualmente della maggioranza di giudici internazionali; se non addirittura estendere il mandato di ICTY, anziché imporre ai cittadini europei l’onere di finanziare i lavori del nuovo organo giudiziario (per di più per reati molto più limitati in quantità e qualità di quelli ipotizzati all’inizio) che costerà non meno di 170 milioni di euro sulla base delle prime stime informali.

* Guglielmo Taffini è LLM International Law, Legal Analyst e OPI Contributor

Riferimenti

- CEDU, Fruni c. Slovacchia, 21 giugno 2011, (application no. 8014/07).

- Committee on Legal Affairs and Human Rights of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe. Inhuman treatment of people and illicit trafficking in human organs in Kosovo. AS/Jur (2010) 46. Rapporteur: Mr. Dick Marty.

- Decisione 2014/685/PESC del Consiglio che modifica l’azione comune 2008/124/PESC relativa alla missione dell’Unione europea sullo Stato di diritto in Kosovo, EULEX Kosovo.

- Law No. 4/L-274 of the Republic of Kosovo. On ratification of the international agreement between the Republic of Kosovo and the European Union on the European Union Rule of Law Mission in Kosovo.

- Law No. 5/053 of the Republic of Kosovo. On Specialist Chambers and Specialist Prosecutor’s Office.

- Kosovo 2014 Progress Report of the European Commission (SWD (2014) 306).

- Statement of the Chief Prosecutor of the Special Investigative Task Force, 29 July 2014.

Photo credits: UNDP