Sulla efficacia delle sanzioni commerciali ONU contro la Corea del Nord

di Daniel Angelucci

A prima vista le sanzioni ONU contro la Corea del Nord si presentano come degli strumenti dall’efficacia relativa su cui gli Stati membri ed il Consiglio di Sicurezza devono ancora lavorare. Tanto è relativa la forza vincolante dei provvedimenti che circa sei mesi fa Pyongyang era pronta ad eseguire il suo terzo test nucleare sotterraneo: finiremo con l’accettare la Corea del nord come un nuovo Stato nucleare?

Uno sguardo alle Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, 1695 (2006), 1718 (2006) e 1874 (2009)

Le risoluzioni evidenziate in epigrafe sono state decise dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (d’ora in poi “il Consiglio”) a fronte di comportamenti minacciosi della pace e della sicurezza internazionale tenuti dalla Corea del Nord (il lancio di diversi missili il 5 luglio del 2006 e l’esecuzione di due test nucleari, rispettivamente, il 9 ottobre 2006 ed il 25 maggio 2009). E’ bene specificare che le risoluzioni sono state adottate in virtù dell’articolo 41 dello Statuto delle Nazioni Unite, in base al quale il Consiglio può decidere quali misure non implicanti l’uso della forza si debbano attuare per dare effetto alle sue decisioni; tali misure possono comprendere: un’interruzione totale o parziale delle relazioni economiche, delle comunicazioni e persino la rottura delle relazioni diplomatiche. E’ altresì significativo che le risoluzioni siano suddivise in due parti e, cioè, nel preambolo (dove si affermano i principi generali ed i presupposti che hanno dato luogo alla decisione) e nella parte normativa che contiene le sanzioni.

L’apparato sanzionatorio comporta una relazione tra il Consiglio e gli Stati membri che sono chiamati ad impedire la fornitura, la vendita o il trasferimento alla Repubblica Democratica Popolare di Corea di:

a) armi (tra cui carri armati, sistemi di artiglieria, missili, elicotteri di assalto, ecc.);

b) tutti i materiali, dispositivi, apparecchiature, beni e tecnologie delineati in alcuni documenti (S/2006/814, S/2006/815, S/2006/816) o determinati dal Consiglio, che possano contribuire allo sviluppo dei programmi missilistici, nucleare e di altre armi di distruzione di massa della Corea del Nord.

Inoltre, agli Stati membri è chiesto di congelare tutti i fondi, attività finanziarie e risorse economiche che si trovino nel loro territorio e che siano di proprietà di persone o entità designate dal Consiglio e che siano coinvolte in (o diano supporto a) programmi balistici, nucleari o di altre armi di distruzione di massa. Al fine di impedire il traffico di queste armi, gli Stati membri vengono chiamati, se necessario, ad ispezionare i carichi da e verso la Corea del Nord.

Le sanzioni, fin qui sommariamente delineate, sono state oggetto di una severa critica da un autorevole studio del 2009 che, dati alla mano, ha contestato la loro efficacia sostanziale. Dalle conclusioni di tale studio si possono trarre i seguenti punti. In primo luogo, non c’è alcuna prova che dalle sanzioni economiche dell’ONU si abbia avuto alcun effetto sul commercio di beni di lusso tra la Corea del Nord ed il suo principale partner commerciale, cioè, Cina. In secondo luogo, la mancanza di risultati apprezzabili non deve sorprendere dato che, le sanzioni sono state limitate (in gran parte) a beni di lusso e beni militari e che l’esatta definizione di questi beni, nonché la gestione delle sanzioni, è stata lasciata ai singoli Stati membri. In terzo luogo, benché i flussi commerciali non siano stati alterati “al ribasso”, lo studio in esame riconosce che il blocco di determinati beni può comunque aver avuto un impatto sul comportamento del regime di Pyongyang in dispregio dell’ordine internazionale, avendo, peraltro, alzato il “prezzo politico” di qualsiasi forma di coinvolgimento in relazioni economiche con la Corea del nord.

L’idea che emerge da queste valutazioni è che, se la Corea del Nord non soffre le sanzioni del Consiglio di Sicurezza, il regime continuerà a camminare sulla via della proliferazione nucleare e l’efficacia deterrente dei provvedimenti ONU sarà sempre più debole. Ricordiamo che, oltre ai test missilistici e nucleari eseguiti tra il 2006 ed il 2009, è dal 2003 che Pyongyang ha dichiarato il recesso dal Trattato di Non Proliferazione nucleare. Più recentemente, nel 2008, è stato impedito agli ispettori della International Atomic Energy Agency (IAEA) di visitare e controllare le istallazioni del più grande impianto nucleare sito in Yongbyon.

In giugno del 2009, a seguito del test atomico del 25 maggio dello stesso anno, e forse consapevole della modesta efficacia delle precedenti decisioni, il Consiglio adottava la Risoluzione 1874 con cui si ebbe un inasprimento delle sanzioni fin qui analizzate. La Risoluzione chiede lo stop di ogni test nucleare o missilistico, ma soprattutto, nell’irrobustire le sanzioni contro Pyongyang, prevede le seguenti misure:

a) estensione del divieto di vendita alla Corea del Nord di tutti i tipi di armi con la sola eccezione delle armi leggere con notifica al Comitato (costituito presso il Consiglio) di tutti i progetti di vendita di armi leggere;

b) ispezioni nelle acque territoriali, nei porti e negli aeroporti di Stato dei cargo da e per la Corea del Nord sospettati di contenere armi;

c) ispezioni in mare aperto dei cargo con l’accordo del Paese di cui battono la bandiera. Nel caso in cui il Paese non accetti l’ispezione, il cargo dovrà essere scortato nel porto più vicino per essere ispezionato dalle autorità locali;

d) proibizione agli Stati membri di approvvigionare di viveri e carburante le navi nordcoreane sospettate di trasportare armi;

e) appello agli Stati membri a proibire la fornitura di servizi finanziari o il transito sul loro territorio di risorse finanziarie che possano contribuire al programma nucleare e missilistico di Pyongyang;

f) appello agli organismi di credito affinché rifiutino nuovi prestiti o aiuti finanziari alla Corea del Nord se non nel caso di assistenza umanitaria;

g) Allungamento della lista delle entità nordcoreane soggette al congelamento dei beni finanziari all’estero per i legami con le attività proibite del Paese e aggiunta di alcune persone fisiche a questa lista.

Per poter valutare lo stato dell’arte nell’attuazione delle Risoluzioni, occorre ora dare uno sguardo ad un documento pubblicato il 14 giugno del 2012:

Il report del Gruppo di Esperti, S/2012/422 e l’implementazione delle misure imposte dalle Risoluzioni

Le Nazioni Unite hanno recentemente pubblicato un report stilato da un Gruppo di Esperti che offre una valutazione dell’implementazione delle sanzioni irrogate dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite a seguito dei test esplosivi condotti dalla Corea del Nord nel 2006 e nel 2009. In sostanza il report del 14 giugno chiarisce che nei casi in cui la comunità internazionale agisce in maniera compatta, gli sforzi per contenere i flussi commerciali in armamenti verso Pyongyang possono avere successo.

Il rendiconto del Consiglio di Sicurezza evidenzia come le sanzioni abbiano reso più difficile per la Corea del Nord le esportazioni di armi e le importazioni di dispositivi utili allo sviluppo di Armi di Distruzione di Massa (ADM). Ciò è dovuto in parte all’atteggiamento più vigile tenuto dagli Stati membri dell’ONU sulle flotte mercantili.

Tuttavia, la Corea del Nord ha dimostrato di non rimanere inerte rispondendo alla maggiore vigilanza sulle sue flotte marittime con nuovi e diversi strumenti per alimentare le proprie forniture militari. In particolare Pyongyang fa affidamento su nuovi espedienti quali il trasporto con aerei da carico, il trasbordo di beni avvalendosi di vettori con bandiera estera e l’uso del commercio legale per nascondere transazioni illegittime.

Mentre gli Stati membri si sforzano di rendere operativo l’embargo, il settore del commercio estero della Corea del Nord si espande. Già nel 2010 il Consiglio di Sicurezza dimostrava che l’export era aumentato, nella decade 1998–2008, da 1 miliardo di dollari a 2,8 miliardi di dollari. Per le importazioni il dato non è meno sorprendente essendo queste passate da 1,8 miliardi di dollari a 4,1 miliardi di dollari nello stesso periodo.

Ma aldilà dei dati empirici vi sono altri fatti che testimoniano l’efficacia relativa delle sanzioni: infatti, attualmente la Corea del Nord è impegnata nel rinnovamento e nell’ampliamento delle proprie infrastrutture portuali, sta gettando le basi politiche per nuovi investimenti con partecipazione straniera, si stanno creando nuove aree di libero scambio ed, infine, ha intrapreso recenti iniziative di scambio bilaterale sia con Cina che con Russia.

Storicamente la Cina è il più grande partner commerciale della Corea del Nord: ne consegue che la responsabilità circa il successo o il fallimento delle sanzioni ONU grava, ampiamente, sulle spalle di Pechino. Se è vero che Pechino ha di fatto cessato le esportazioni di numerosi beni strategici per i programmi militari di Pyongyang (balistici – missilistici e nucleare), sembrerebbe che le autorità cinesi mantengano un approccio minimalistico verso le sanzioni individuate dalle risoluzioni di cui s’è detto sopra, approccio teso a mantenere in qualche modo lo status quo nel nord – est asiatico. Probabilmente la Cina teme che un regime sanzionatorio troppo rigido possa far implodere il regime di Pyongyang, causando una gravissima crisi umanitaria alle porte di casa.

Diversamente, non deve sorprendere se la comunità internazionale richieda alle autorità di Pechino uno sforzo maggiore al fine di inibire le iniziative commerciali illecite da parte della Corea del Nord. A ben vedere, lo sforzo inibitorio di cui s’è appena detto, le misure necessarie affinché ci sia un più stringente rispetto delle risoluzioni, va allargato a tutti partners economico–commerciali e a tutti i Paesi di transito che si trovano nella regione dell’Asia Pacifico.

Le misure necessarie a rendere maggiormente efficaci le sanzioni comprendono: visite più accurate ai beni in transito in Paesi terzi (rispetto a quelli di partenza e destinazione); un lavoro di cooperazione a livello di intelligence per l’interdizione dei traffici illeciti; maggiore attenzione alle operazioni finanziarie ed al lavaggio di denaro ed, infine, maggiore cooperazione nell’interdizione di carichi viaggianti su vettori aerei.

Inoltre, tutte queste misure richiedono che ci sia una maggiore cooperazione tra gli Stati membri ed il Consiglio di Sicurezza: infatti, i primi sono tenuti a comunicare al secondo tutte le violazioni dei divieti contenuti nelle risoluzioni; ad oggi nessuno Stato ha rilevato violazioni concernenti l’approvvigionamento di armi di distruzione di massa da parte della Corea del Nord.

E’ inoltre emerso dal report redatto dal Gruppo di Esperti che solo meno della metà degli Stati membri hanno onorato il loro obbligo di mettere al corrente il Consiglio delle azioni e dei provvedimenti che hanno messo in atto per controllare il proprio commercio con Pyongyang. Fatto ancor più grave, e documentato dal report, è che la Corea del Nord pare stia avendo successo nella messa in opera di un impianto di arricchimento di uranio su vasta scala, nonostante le sanzioni imposte dal Consiglio.

Vogliamo qui sottolineare che, nella misura in cui le sanzioni formalmente si rafforzano (e non presentano rilievi di una maggiore efficacia sostanziale) ciò può, paradossalmente, causare un rafforzamento, non solo dello Stato proliferatore destinatario diretto delle sanzioni, ma, indirettamente, anche di altri Paesi che stanno sviluppando illecitamente programmi atomico – militari. Tali Paesi percepiscono l’inadeguatezza dei rimedi apprestati dalla comunità internazionale e cosi accelerano sulla via della proliferazione nucleare.

La comunità internazionale dovrebbe spingere per soluzioni diverse, basate su una maggiore pressione da parte di Cina e Corea del Sud, ed su un cambio di strategia da parte degli Stati Uniti e sull’offerta di accordi imperniati sull’adozione simultanea di contropartite di carattere economico.

In assenza di misure addizionali si stabilizzerà lo stato attuale, e cioè, sanzioni tendenzialmente poco efficaci e consolidamento della Corea del Nord come potenza nucleare. Tale scenario ricorderebbe molto quello vissuto da India e Pakistan con i loro test atomici nel 1998.

Finiremo accettando la Corea del nord come un nuovo Stato nucleare?

* Daniel Angelucci è Dottore in Scienze Politiche (Università di Teramo)

Per approfondire:

• Pablo Bustelo, La prueba nuclear de Corea del Norte: ¿son suficientes las sanciones del Consejo de Seguridad?, 23 Ottobre 2006.
• Martin Fackler and Cho Sang – Hun, Will sanctions ever work on North Korea?, 12 Giugno 2009.
• Mark Hibbs, Assessing UN Trade sanctions on North Korea, 3 Luglio 2012.
• La Repubblica.it, Nord Corea, l’Onu inasprisce le sanzioni Voto unanime del Consiglio di sicurezza, 12 Giugno 2009.