di Alessandro Tinti
L’accordo preliminare sottoscritto da Egitto, Etiopia e Sudan lo scorso 23 marzo a Khartoum apre una nuova pagina del conflitto latente sullo sfruttamento delle risorse idriche nella Valle del Nilo. La dichiarazione di principio firmata dal Primo Ministro etiope Hailemariam Desalegn e dal Presidente egiziano Abdel Fattah al-Sisi, dietro mediazione del Presidente sudanese Omar Hassan Ahmed al-Bashir, stabilisce infatti una cornice negoziale in cui inscrivere le scottanti questioni sollevate dalla realizzazione sul Nilo Azzurro della monumentale “Diga del Rinascimento”.
L’ambizioso progetto infrastrutturale è destinato a rovesciare il bilancio energetico e quindi anche le prospettive di crescita economica di Addis Abeba, che in ragione di una produzione attesa di energia idroelettrica pari a 15,000 GWh annuali punta a diventare esportatrice di energia nel breve termine, ma è stato tenacemente avversato dai reiterati veti sopraggiunti da Il Cairo. Gli altipiani etiopi contribuiscono al 75-85% della portata del Nilo [1] e l’Egitto ha sempre temuto che la costruzione di uno sbarramento a monte possa alterare i flussi fluviali a svantaggio degli Stati a valle, laddove una riduzione o financo la discontinuità degli approvvigionamenti idrici eserciterebbe conseguenze devastanti sulla stabilità socio-economica di un Paese privo di consistenti riserve acquifere sotterranee, penalizzato dalla quasi assenza di precipitazioni e sottoposto alle esplosive ripercussioni di una forte pressione demografica. Non a caso l’allora Presidente egiziano Mohamed Mursi, appresa la notizia dell’apertura dei lavori nella regione nord-occidentale del Benishangul-Gumuz, senza il gusto della provocazione aveva promesso di versare una goccia di sangue per ogni goccia d’acqua sottratta, minacciando come in altre circostanze nella storia dell’Egitto post-coloniale l’impiego della forza militare a tutela della sicurezza idrica [2].
In un biennio, dopo aver conosciuto fasi di aspra e inconciliabile contrapposizione, la contesa sul Nilo è però sfociata in un impulso cooperativo che ha trovato nell’accordo quadro fissato a Khartoum un importante punto di riferimento. Quali fattori hanno ammorbidito l’intransigenza egiziana? Quali le conseguenze geopolitiche dell’intesa tripartita siglata nella capitale sudanese?
Se è certamente avventato intravedervi il primo tassello di un effettivo schema multilaterale nel bacino del Nilo ovvero riconoscervi il declino dell’egemonia egiziana, in ogni caso la recente concordia sul piano infrastrutturale etiope smuove equilibri di potere consolidati e testimonia il riassestamento delle relazioni di sicurezza nell’area. Benché la “storica” apertura promossa da al-Sisi non comporti la revisione delle ineguali quote nazionali di sfruttamento dei flussi del Nilo coercitivamente fissate e poi preservate da Il Cairo nei trattati del 1929 e del 1959, il riconoscimento degli interessi etiopi volge infatti il fianco verso il superamento del regime giuridico e “idro-politico” ancora oggi considerato intoccabile dalla dirigenza egiziana.
La lettera e gli antefatti dell’accordo di Khartoum
Conviene ricostruire le fasi che hanno portato a questa provvisoria soluzione di compromesso. Come si tratterà nel prossimo paragrafo, l’instabilità egiziana è direttamente associata alla decisione etiope di perseguire unilateralmente il progetto sul Nilo Azzurro. Mentre la legittimità di Hosni Mubarak era contestata dai disordini simbolicamente rappresentati da Piazza Tahrir, il governo di Addis Abeba al tempo retto da Meles Zenawi ruppe gli indugi, annunciando alla fine del gennaio 2011 e celebrando due mesi più tardi il lancio ufficiale del “Progetto Idroelettrico del Millennio”, poi ridenominato con l’attuale nome di “Diga del Grande Rinascimento Etiope” (GERD nell’acronimo inglese). L’esecutivo etiope evitò di informare preventivamente i vertici egiziani, che si avviavano verso una violenta e tormentata transizione politica. Forte delle gravi convulsioni interne al potente vicino regionale, il Primo Ministro Zenawi dichiarò che l’Etiopia non avrebbe acconsentito a rendere noti i piani del progetto qualora l’Egitto non avesse accettato di divenire parte all’Accordo quadro di cooperazione concertato all’interno del Nile Initiative Basin (NBI) [4] – accordo che Egitto e Sudan rifiutano di firmare per non recedere da una condizione di privilegio nell’allocazione delle acque fluviali. Nel maggio 2011 Il Cairo e Addis Abeba convennero sull’istituzione di un comitato di esperti nazionali e internazionali per valutare la conformità e l’impatto del progetto ingegneristico e infine redigere un rapporto, tuttavia con la rilevante clausola che le eventuali raccomandazioni non avrebbero potuto alterare o interrompere lo svolgimento dei lavori [5]. In questa situazione di pericolosa indeterminatezza il Sudan ha offerto un’importante attività di mediazione, in ciò riscuotendo tanto i dividendi del tradizionale allineamento alla posizione egiziana, quanto i benefici del previsto surplus energetico etiope. Tra il novembre 2013 e gennaio 2014 Khartoum, che sorge alla confluenza dei due rami del grande fiume africano, ha così ospitato le delegazioni ministeriali dei tre Paesi in una serie di colloqui dai contenuti prevalentemente tecnici. Tuttavia, l’ultimo incontro fu contrassegnato dall’uscita dai negoziati della rappresentanza egiziana, che dichiarò l’intendimento di mantenere e persino incrementare il controllo dei volumi idrici del Nilo. Un nuovo appuntamento a Addis Abeba nel settembre 2014 ricucì lo strappo attraverso la firma di molteplici accordi di cooperazione – uno dei quali avente ad oggetto la costituzione di un nuovo comitato formato da quattro esperti per Paese e incaricato di condurre studi addizionali sugli effetti dell’infrastruttura – che hanno dunque aperto la strada alla recente intesa [6].
I negoziati hanno spostato il cuore della controversia dalla realizzazione alle procedure di riempimento e gestione della diga. Del resto il governo di Addis Abeba ha sempre rassicurato le controparti a valle riguardo alla destinazione d’uso dell’infrastruttura, che essendo primariamente deputata alla generazione di energia idroelettrica e non alla messa a coltura di nuovi terreni agricoli non dovrebbe ridurre i flussi in uscita. Malgrado ciò, misurare le complesse ricadute sia idrogeologiche, sia economiche di un’opera ingegneristica di tali proporzioni lascia un margine di approssimazione che attenta agli interessi strategici egiziani. Si consideri a tal riguardo che la prima determinazione congiunta a circa venti giorni di distanza dalla firma dell’intesa preliminare è stata la selezione di due aziende private straniere per ottenere entro un anno una duplice verifica sulla compatibilità della diga con le esigenze di sicurezza degli Stati a nord [7]. In attesa della traduzione dei principi elencati nel documento di Khartoum, queste misure di confidence-building si ergono dunque su un terreno negoziale estremamente precario e variabile, in cui le avverse percezioni degli attori giocheranno un ruolo decisivo.
Determinanti e variabili di conflitto nella Valle del Nilo
Trascinata dal settore primario, l’Etiopia ha registrato tassi d’incremento del PIL in doppia cifra tra il 2004 e il 2011 (dell’8.2% è il valore stimato per il 2014) imponendosi tra le economie emergenti a più forte crescita [8]. In un Paese in cui quasi la metà della popolazione vive sotto la soglia della povertà e l’accesso ai servizi sanitari e educativi è ristretto a una proporzione ancor minore, lo sviluppo economico e la crescente urbanizzazione hanno sollevato l’imperativo di soddisfare una domanda di energia anch’essa in rapida ascesa. Il governo a lungo guidato da Meles Zenawi (in carica dal 1995 al 2012) ha perciò puntato con determinazione verso lo sfruttamento delle abbondanti e largamente inutilizzate risorse idriche per la produzione di energia idroelettrica. Negli anni Novanta la dirigenza etiope avviò una serie di progetti idraulici al di fuori del Nilo Azzurro, tra cui la realizzazione nel 2009 di una grande diga sul Tekeze e molteplici impianti sui fiumi Omo e Awash. A conferma della rilevanza del piano infrastrutturale intrapreso da Addis Abeba, gli impianti idroelettrici forniscono l’88.7% dell’elettricità complessivamente prodotta nel Paese [9]. La dipendenza energetica dai corsi fluviali è però destinata ad aumentare vertiginosamente. Già il completamento (previsto nel 2015) della terza diga sul fiume Omo – denominata Gilgel Gibe III e commissionata, come nel caso del GERD, all’italiana Salini Impregilo – raddoppierà la capacità produttiva etiope con una potenza di circa 1870MW. Per avere un raffronto sulle attese riposte da Addis Abeba nel più imponente progetto del “Grande Rinascimento”, la centrale elettrica edificata sul Nilo Azzurro esprimerà una potenza di 6000MW, diventando il primo impianto africano [10]. Secondo il vice direttore del GERD Zadig Abraha, le esportazioni di energia porteranno nelle casse etiopi circa 2 miliardi di dollari l’anno [11], permettendo così di colmare il pesante investimento pubblico per la realizzazione dell’opera, che per circa un terzo è stata finanziata attraverso l’immissione di titoli di Stato. Per questa ragione il governo etiope sta avanzando i lavori per collegare la rete di trasmissione elettrica al Kenya e al contempo è entrato in trattativa con Yemen e Sud-Sudan, dopo aver già raggiunto intese commerciali con Sudan e Gibuti.
Tuttavia, Il Cairo ha storicamente guardato con sospetto alle mosse di Addis Abeba, poiché direttamente o indirettamente suscettibili di incidere in un severo bilancio idrico. La dipendenza egiziana da fonti esterne, ossia che nascono al di fuori dei confini nazionali, è pari al 97% [12] – un valore che segnala l’elevato grado di vulnerabilità del Paese, che accoglie solo l’ultimo tratto di un fiume internazionale il cui bacino idrogeologico comprende altri dieci Paesi rivieraschi. Malgrado gli ingenti prelievi ad uso irriguo, l’Egitto è uno dei maggiori importatori al mondo di generi alimentari e convive con la pressante minaccia di un acuto deficit idrico. L’acqua del Nilo è perciò una risorsa vitale per la sussistenza del sistema produttivo e, conseguentemente, l’Egitto indipendente ha difeso a spada tratta i “diritti storici” di utilizzo del fiume. Nonostante la sfavorevole posizione geografica, la relativa superiorità economica e militare ha assicurato la capacità di salvaguardare la formula distributiva sancita nel trattato del 1959 (che attribuisce a Il Cairo la titolarità di 55.5 miliardi di metri cubi annuali su un volume medio di 74, riservandone la differenza al Sudan) [12] e di esercitare un effettivo diritto di veto contro gli Stati a monte. Così, quando il governo etiope nel 1991 annunciò il proposito di erigere un sistema di dighe nei propri altipiani o nel 1998 richiese ufficialmente la parziale revisione dell’accordo del 1959 [13], l’Egitto spese il capitale diplomatico in seno alla Banca Mondiale e alla Banca Africana di Sviluppo al fine di avversare l’erogazione di fondi internazionali a sostegno dei costosi programmi ingegneristici disegnati da Addis Abeba.
A cambiare le carte in tavola è stato l’ingresso dei finanziamenti cinesi nella Valle del Nilo [14]. Le risorse e le conoscenze tecniche offerte da Pechino hanno infatti abilitato il governo etiope a scavalcare l’opposizione egiziana, implementando una strategia di deciso sviluppo dell’industria idroelettrica. Seguendo una politica d’investimenti nell’intero continente africano, la Cina aveva già contribuito all’innalzamento della diga di Roseires, nonché alla costruzione di quella di Merowe in Sudan. Se da un lato l’ingaggio di compagnie cinesi ha così agevolato la chiusura dei cantieri sui fiumi Tekeze e Beles (quest’ultimo diretto affluente del Nilo Azzurro), dall’altro ha garantito una pioggia di capitali per la definitiva approvazione del GERD. Per converso, la Cina è diventata il primo partner commerciale dell’Etiopia. L’inserimento di un potente attore extra-regionale ha dunque riequilibrato il braccio di ferro sull’asse egiziano-etiope, introducendo un fattore di cambiamento che tende verso la riforma di una condizione di status quo in vigore da oltre cinquant’anni.
Il secondo fattore intervenuto nell’annosa contesa sul Nilo, come già si ricordava, è stata la grave crisi interna che ha provocato la caduta di Mubarak, ha visto emergere il breve interregno di Mursi e infine ha subito il nuovo colpo di coda dell’establishment militare. L’Etiopia ha sfruttato la congiuntura avversa per mettere l’antagonista di fronte al fatto compiuto dell’avanzamento del GERD. Tuttavia, la dichiarazione d’indirizzo firmata da al-Sisi non sottende una resa incondizionata ai progetti etiopi e dunque la rinuncia a una postura egemonica nel bacino. Al contrario, il decalogo di Khartoum fissa chiari paletti a tutela della sicurezza idrica egiziana. In altri termini, l’accordo preliminare esprime le basilari regole di condotta che l’Egitto considera essenziali al fine di evitare l’acutizzazione del confronto tra le parti.
Gli scenari di rischio
La generazione di energia idroelettrica non consuma l’acqua impiegata, al contrario delle sottrazioni a uso agricolo. Il testo dell’intesa raggiunta nel marzo 2015 non menziona, escludendolo dal ventaglio delle ipotesi praticabili, l’utilizzo irriguo della diga. Tuttavia, il riempimento di un bacino idrico di 63 miliardi di metri cubi costituisce un’operazione critica, in particolare se effettuata nei periodi di minor portata del Nilo – fiume che già risente di sensibili variazioni annuali nel proprio livello. A questo riguardo, il rapporto consegnato dal primo comitato di esperti indicava che, se condotto in anni di siccità, l’allagamento dell’enorme bacino artificiale potrebbe comportare sia la contrazione degli approvvigionamenti idrici egiziani, sia una prolungata perdita di potenza dell’impianto idroelettrico installato sulla diga di Assuan; se invece portato a termine in un intervallo contrassegnato da precipitazioni regolari, una prevista flessione del 6% nella produzione di energia ad Assuan non inciderebbe sui volumi idrici in ingresso in Egitto [15]. Benché l’affidabilità dei modelli impiegati in questo genere di proiezioni sia talvolta contestata nel grado di accuratezza, la valutazione offerta dall’organismo tecnico fu accolta con preoccupazione da parte egiziana. L’art. 5 dell’accordo di Khartoum dispone in tal senso che gli Stati coinvolti dovranno cooperare al fine di implementare le raccomandazioni presentate dal comitato di esperti internazionali e dal comitato tripartito di esperti nazionali (istituito nel settembre 2014) in relazione i) alle linee guida per il riempimento del bacino, i) ai criteri operativi cui informare la gestione della diga e iii) alle misure di coordinamento tra il GERD e l’impianto di Assuan, che diventerebbero fondamentali per normalizzare la portata del Nilo in periodi di magra [16].
Da questo punto di vista, gli Stati rivieraschi hanno dunque approvato un percorso costruttivo per la definizione delle politiche di utilizzo del GERD, che dunque non saranno esclusivamente riportate sotto la sovranità etiope. L’importante concessione del governo di Addis Abeba, che in un primo tempo aveva osteggiato l’ingerenza egiziana sul funzionamento della diga, è indice del potere negoziale trattenuto da Il Cairo. La delegazione etiope ha anzi valorizzato i benefici collettivi dell’infrastruttura, che non dovrebbe subire un forte tasso di evaporazione nel bacino artificiale rispetto a quello assai elevato del lago Nasser creato dallo sbarramento ad Assuan (dove il Nilo perde circa il 5% della sua quantità d’acqua complessiva) [17]. Oltre alla maggiore disponibilità di energia, gli Stati a valle potrebbero riscuotere benefici in termini di periodizzazione del corso fluviale durante l’anno e di conservazione dei volumi idrici.
Tuttavia, anche qualora le previsioni ottimistiche sulla resa della diga trovassero conferma, la variabilità delle precipitazioni e il leggero incremento delle temperature registrato negli ultimi decenni espongono gli Stati a valle (Egitto e Sudan in particolare) a una maggiore vulnerabilità. Il cambiamento climatico nella regione è infatti corrisposto dall’opposto aumento della domanda di acqua. In questo senso, l’impiego di fonti non convenzionali (quali le acque di riuso e la desalinizzazione dell’acqua marina) o l’applicazione di misure di efficienza nella rete di distribuzione non sono sufficienti a coprire il consumo crescente determinato sia dalla pressione demografica, sia dallo sviluppo delle aree urbane e industriali. Nel caso egiziano, questo squilibrio si traduce anzitutto in problemi di sicurezza alimentare e nell’oneroso affidamento alle importazioni. È però presumibile ipotizzare che la crescita strutturale delle economie a monte incentivi la deviazione delle acque fluviali per ampliare la produzione agricola.
In Etiopia, l’agricoltura – che occupa l’85% della popolazione attiva ed è ancora prevalentemente di sussistenza, a eccezione delle piantagioni di caffè – è praticata in modo tradizionale, seguendo il ciclo stagionale delle piogge e senza ricorrere diffusamente all’estrazione di acqua dal sottosuolo. Tuttavia, il Paese africano (il secondo più popoloso dopo la Nigeria) si sta avviando a grandi passi verso una fase di profonde trasformazioni socio-economiche. Benché le falde acquifere siano per lo più inesplorate, è dunque probabile che il governo di Addis Abeba sia chiamato a prevedere la realizzazione di un sistema di canali, laddove la FAO stima che solo l’11% del territorio coltivabile sia oggi effettivamente irrigato [18]. Malgrado l’abbondanza di risorse idriche, l’Etiopia ha contato sugli aiuti internazionali per fronteggiare periodi di siccità nelle sue regioni più aride e non raggiunte da reti idrauliche per l’irrigazione dei terreni e la distribuzione di acqua potabile. Pertanto, le prossime determinazioni del governo etiope in ambito agricolo potrebbero ricadere sulla più ampia competizione inter-statale per il controllo delle acque del Nilo.
Analoghe considerazioni si ripresentano anche nella lettura della posizione sudanese. Khartoum si è formalmente mantenuta equidistante tra gli interessi di Egitto ed Etiopia, ma le numerose intese commerciali con Addis Abeba confermano i vantaggi economici garantiti dalla grandiosa infrastruttura sul Nilo Azzurro. A tal riguardo, conviene annotare che il Sudan non ha dovuto partecipare al finanziamento della stessa e quindi riscuoterà benefici netti dalla messa in opera del GERD. Al contempo, il Presidente al-Bashir ha rinnovato la vicinanza alla politica egiziana sulle risorse idriche regionali a ogni cambio nei vertici decisionali de Il Cairo. Tuttavia, il Sudan è anch’esso intenzionato a dare impulso al potenziamento degli schemi irrigui, che al contrario dell’Etiopia sono estensivi e moderni, poiché la secessione della regione meridionale e la perdita di buona parte delle risorse petrolifere accentuano la rilevanza strategica del settore primario. Questo cambio di priorità economiche e la stessa affermazione del Sud-Sudan rendono ancor più complessa la questione distributiva delle risorse fluviali ed evidentemente pongono le premesse per una correzione delle vecchie allocazioni saldate dalla supremazia egiziana con il trattato del 1959.
In conclusione, i fattori di cambiamento sopra riportati animano una tensione competitiva tra gli attori regionali, muovendo verso la ridiscussione complessiva dei rapporti di forza nel bacino del Nilo. Da questo versante, l’allentamento della contrapposizione tra le parti procede necessariamente attraverso la messa in pratica dei principi elencati a Khartoum e la loro inclusione nello schema istituzionale del Nile Initiative Basin. Se la seconda condizione è altamente improbabile data la rigidità egiziana (sebbene solo una gestione integrata delle risorse idriche estesa a tutto il bacino idrogeologico sia in grado di raggiungere una soluzione di ottimo per tutti i Paesi rivieraschi), la prima sembra invece avere ragionevoli probabilità di successo. L’accordo del marzo scorso manifesta la disponibilità dei firmatari a instaurare un dialogo positivo e ha di fatto isolato i temi nevralgici che dovranno essere trattati in dettaglio prima del completamento del GERD nel 2018. A differenza delle intese siglate in passato, come l’accordo di cooperazione sottoscritto nel 1991 tra Egitto ed Etiopia, l’avanzamento della grande opera sul Nilo Azzurro forzerà i tempi per la definizione di un solido meccanismo istituzionale di confronto e controllo reciproco. Certamente, a destare maggiore interesse e a indirizzare i negoziati saranno le strategie regionali dell’egemone egiziano.
* Alessandro Tinti è OPI Adjunct Fellow
[1] FAO, AQUASTAT, Water Report 29, 2005.
[2] “Egypt warns Ethiopia over Nile dam”, Al Jazeera, 11 giugno 2013.
[3] “Declaration of Principles”, 23 marzo 2015. Il testo in inglese dell’accordo è disponibile su: http://english.ahram.org.eg/NewsContent/1/64/125941/Egypt/Politics-/Full-text-of-Declaration-of-Principles-signed-by-E.aspx
[4] Samaan, Mina Michel, “The Win-win-win Scenario in the Blue Nile’s Hydropolitical Game: Application on the Grand Ethiopian Renaissance Dam”, ISW, 2014, p. 9.
[5] Ibidem, p. 10.
[6] Chen, Huiyi, e Ashok Swain, “The Grand Ethiopian Renaissance Dam: Evaluating Its Sustainability Standard and Geopolitical Significance”, Energy Development Frontier, 3(1), 2014, p. 16.
[7] Tekle, Tesfa-Alem, “Foreign consultancy firms selected to study Ethiopia’s Nile dam”, Sudan Tribune, 10 aprile 2015.
[8] IMF, World Economic Outlook (WEO) database, ottobre 2014.
[9] CIA, The World Factbook, Ethiopia.
[10] I dati tecnici della diga sono disponibili su: http://www.salini-impregilo.com/lavori/in-corso/dighe-impianti-idroelettrici/grand-ethiopian-renaissance-dam-project.html
[11] Davison, William, “Ethiopia Sees Output at Africa’s Biggest Power Plant by 2015”, Bloomberg, 20 marzo 2014.
[12] Wolf, Aaron T., e Joshua T. Newton, “Case study of transboundary dispute resolution: the Nile Waters Agreement.”, Oregon State University, Corvallis, 2007, pp. 4-6.
[13] FAO, AQUASTAT, Water Report 29, 2005.
[14] Turton, Anthony, et al., “Hydropolitical vulnerability and resilience along international waters: Africa”, 2006, pp. 52-53.
[14] Cfr. Yimer, Mohammed, “The Nile Hydro-Politics: a Historic Power Shift.”, International Journal of Political Science and Development, 3(2), febbraio 2015.
[15] Samaan, Mina Michel, op. cit., p. 10.
[16] “Declaration of Principles”, 23 marzo 2015.
[17] UNDP, “Water Governance in the Arab Region. Managing Scarcity and Securing the Future”, Regional Bureau for Arab States, New York, 2013.
[18] FAO, AQUASTAT, Water Report 29, 2005.
Photo credits: NASA/ESA
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