Introduzione
Il primo decennio del Ventunesimo secolo ha segnato l’ascesa di Paesi che fino al termine della Guerra Fredda parevano in secondo piano sulla scena internazionale. Tra questi un posto d’onore spetta al Brasile.
La crescita economica degli ultimi anni, complice la simultanea flessione delle economie Primo mondo, ha modificato il profilo internazionale del gigante sudamericano spingendolo al centro della scena non solo regionale, ma anche globale. Oggi Brasilia è determinata ad accrescere la sua influenza nel Sudamerica, a stabilire un solido rapporto con la Cina e con gli altri Paesi emergenti, ad accreditarsi come portavoce delle rivendicazioni di questi ultimi, a riassestare le relazioni con gli USA su un piano paritario e ad assumere un ruolo guida sulla ristrutturazione della governance globale. Lottare per un nuovo ordine economico e politico mondiale per il Brasile vuol dire sostanzialmente: guadagnare un seggio permanente al Consiglio di Sicurezza dell’Onu; acquisire maggior peso nelle istituzioni di Bretton Woods; stabilire solide alleanze con gli altri paesi emergenti; avere voce in capitolo nelle più importanti questioni internazionali.
I concetti chiave della politica estera brasiliana
Sarebbe arduo ripercorrere la storia del Brasile in poche righe. Per ciò che riguarda la presente analisi, possiamo notare che i caratteri fondamentali dell’identità verdeoro sono stati essenzialmente due: il mantenimento nel tempo dell’unità nazionale e la costante aspettativa di giocare un ruolo all’altezza della sua taglia nelle relazioni internazionali. Su queste basi, la politica estera di Brasilia ha sempre avuto come obiettivi la protezione il vasto territorio nazionale, evitando o risolvendo tutti i conflitti con i Paesi vicini, il mantenimento di una distante ma cordiale relazione con gli Stati Uniti e la promozione di iniziative volte ad incoraggiare il commercio su scala globale. Benché nell’ultimo secolo la proiezione esterna del Brasile non si sia discostata rispetto a queste posizioni, è tuttavia possibile identificare uno spartiacque a partire dal 2002, anno dell’elezione a Presidente di Luiz Inácio Lula da Silva meglio noto come Lula.
Da Rio Branco a Cardoso
Ripercorrendo a volo d’uccello la biografia del Paese, le radici della politica estera contemporanea di Brasilia vanno ricercate nell’azione di José Maria da Silva Paranhos, Barone di Rio Branco (1845-1912) e considerato il padre nobile della diplomazia brasiliana, che a fine Ottocento si impegna a presentare il Paese come un attore pronto a contribuire alla realizzazione di un nuovo ordine mondiale. Muovendosi all’ombra della Dottrina Monroe, Rio Branco cerca per primo di promuovere l’idea della leadership regionale brasiliana, che implicitamente comportava il ridimensionamento della potenza argentina. Così d’inizio del secolo scorso fino a tutti gli anni Ottanta la politica estera brasiliana si caratterizza per il tentativo di integrazione economica e politica della regione sudamericana, necessario presupposto per la difesa dei propri interessi strategici e commerciali. Sul piano dei rapporti con gli Stati Uniti, si passa invece da una politica di “stretta vicinanza” codificata da Rio Branco a quella di “ricerca dell’autonomia” avviata dal Presidente Juscelino Kubitschek de Oliveira (1902-1976), pur accomunate dal riconoscimento della supremazia militare di Washington sulla regione. Per il resto, la politica estera brasiliana si mantiene al servizio dello sviluppo economico (essendo il Paese un esportatore di materie prime soprattutto alimentari, come zucchero e caffè), privilegiando le relazioni con l’Europa e con le altre ex colonie lusofone, come Angola e Mozambico.
I primi segnali di cambiamento si avvertono negli anni Novanta, sotto la presidenza di Fernando Henrique Cardoso. In questa fase, il Brasile deve confrontarsicon un ordine mondiale segnato dalla globalizzazione, dove il riallineamento delle relazioni emisferiche successivo alla fine della Guerra Fredda rischia di marginalizzarne la posizione sullo scacchiere globale. Per evitare ciò, Cardoso punta al rafforzamento delle relazioni con le grandi potenze, ovvero gli Stati Uniti, la cui superiorità militare, politica ed economica è inconfutabile; Unione Europa, che dopo il Trattato di Maastricht pareva avviata ad imporsi come soggetto geopolitico unitario; e Giappone, sempre ghiotto di materie prime in cambio di tecnologia. Le relazioni col Terzo Mondo vengono inevitabilmente relegate in secondo piano, eccezion fatta per il tradizionale impegno regionale.
Gli anni di Lula
Con l’avvento di Lula le prospettive cambiano. Le direttrici sulle quali il neo Presidente imposta la sua azione di governo sono la lotta alla povertà e il rilancio dell’economia brasiliana all’interno del capitalismo globalizzato. Questa visione comporta importanti riflessi nella politica estera: se da un lato i principi guida del Brasile targato Lula rimangono quelli di sempre (preservare la sovranità nazionale e rafforzare l’integrazione regionale sudamericana), rispetto agli anni di Cardoso il Paese può sfruttare anche le opportunità offerte dal nuovo mutamento dello scenario internazionale, in particolare dal nuovo equilibrio che si stabilisce nel campo economico con la nascita dell’euro (destinata ad indebolire il dollaro), dal ridimensionamento degli USA e dall’emergere di nuove potenze planetarie come Cina e India. Una nuova configurazione che fornisce al Brasile la possibilità di diversificare le sue relazioni bilaterali, travalicando i confini dell’America Latina per nuove sinergie per controbilanciare i rapporti con Washington.
Ciò che contraddistingue questo nuovo corso delle relazioni estere di Brasilia è la capacità di sfruttare la crescita economica, le favorevoli circostanze internazionali e il soft power per imporsi come protagonista anche in ambiti apparentemente lontani dai propri interessi nazionali, ad esempio elaborando proposte per risolvere il conflitto israelo-palestinese (congelamento delle colonie, passo indietro degli USA e mediazione ONU) e negoziando assieme alla Turchia un accordo sul nucleare iraniano nel maggio 2010.
Ma è nell’ambito delle relazioni col Terzo mondo che la politica estera di Lula rivolge i suoi maggiori sforzi. L’obiettivo del presidente brasiliano è quello di cambiare i vecchi equilibri di potere nati dalla Seconda Guerra Mondiale, sostenendo la creazione di un ordine mondiale più democratico, nel quale i Paesi in via di sviluppo possano partecipare al dibattito intorno ai temi globali senza complessi di deferenza nei confronti dell’Occidente.
A tale scopo, conscio che il riposizionamento del Paese all’interno del sistema internazionale richiede il sostegno di una base regionale stabile, sulla quale esercitare la leadership, il Presidente si impegna inanzitutto nel consolidamento delle relazioni con i vicini. All’interno dell’America Latina, infatti, Brasilia si accredita come il motore principale dei processi di integrazione regionale, ad esempio del MERCOSUR o di organizzazioni di difesa e cooperazione militare come l’UNASUR. Inoltre stringe alleanze con gli altri grandi Paesi emergenti (Russia, India, Cina, Sud Africa), rispolvera legami antichissimi (con l’Africa), crea o favorisce lo sviluppo di forum internazionali poco formalizzati ma di notevole impatto mediatico (BASIC, IBSA, i due G20, BRIC). Proprio l‘ideazione o la promozione di questi processi internazionali di dialogo è senza dubbio l’aspetto più rilevante dell’azione diplomatica dei due mandati di Lula.
Tale attivismo presenta notevoli conseguenze sul piano geoeconomico: pensiamo agli investimenti diretti esteri (ide) “South-South”, ossia quelli che coinvolgono, sia come investitori sia come mercati di destinazione, Paesi a basso reddito pro capite. Secondo l’ultimo rapporto sugli investimenti globali e il rischio politico dalla Multilateral investment guarantee agency (Miga) della Banca Mondiale la quota di investimenti diretti esteri tra Paesi in via di sviluppo è in forte aumento, con Cina, India e Brasile a fare la parte del leone. Non dobbiamo allora stupirci se nel 2009 Pechino sia diventata il primo partner commerciale di Brasilia, scalzando gli Stati Uniti dopo decenni. Un dato che trascende i legami commerciali e simbolizza il graduale ma costante spostamento verso i mercati asiatici dei paesi latinoamericani.
Oltre ai cosiddetti BRICS, Lula mostra un occhio di riguardo anche nei confronti dell’Africa, i cui legami col Brasile sono molto radicati. Il 45% dei brasiliani è meticcio o nero: nessun Paese fuori dal Continente Nero ha più abitanti di origine africana. Alcuni storici in proposito sottolineano come all’inizio il vero collante della nazione sia stato la schiavitù: i leader regionali temevano infatti che la disintegrazione dell’impero brasiliano avrebbe comportato la moltiplicazione di ingovernabili aree di schiavi fuggitivi. Con Lula, il Brasile abbandona l’atteggiamento paternalistico che aveva caratterizzato la sua politica africana nei decenni precedenti, e – pur riconoscendo il debito morale verso il continente – si è riproposto come portavoce delle istanze di quest’ultimo nella costruzione del mondo multipolare. A tale scopo, nel corso della sua presidenza ha visitato 25 dei 53 Stati del continente (dal ritorno della democrazia i suoi predecessori in totale ne avevano visitati 7).
Riassumendo, negli otto anni di Lula la politica estera brasiliana ha contribuito a rafforzare il ruolo del Paese nel mondo, sostenendone gli obiettivi di sviluppo. L’approccio pragmatico basato su un attivo e positivo impegno regionale e globale ha dato i suoi frutti, contribuendo a sfruttare il potenziale interno del Paese. Tuttavia, l’ingresso in forma permanente nel Cds, naturale riconoscimento di un’ascesa economica incontestabile, resta ancora una chimera.
Il presente di Dilma
Succeduta a Lula nel 2010, in politica estera Dilma Rousseff si muove lungo lo stesso solco tracciato dal suo predecessore. La stabilità interna e la crescita economica, almeno all’inizio, permettono alla neopresidente di continuare iprocesso di creazione di un nuovo ordine mondiale già avviato, senza però mostrare la stessa intraprendenza e il pragmatico che avevano caratterizzato i due mandati di Lula.
Quasi subito però la proiezione esterna del Brasile incontra degli ostacoli. In primo luogo, la situazione economica inizia a vacillare. L’insoddisfazione popolare aumenta, come testimoniato dalle grandi manifestazioni del 2013, amplificate dalla cornice della Confederations’ Cup. L’immagine del Brasile ne esce compromessa, rivelando quanto ancora contraddittoria e problematica sia la realtà sociale del Paese e sollevando così seri dubbi sullo status di potenza globale – e forse anche su quello di potenza regionale – a cui esso aspira.
In secondo luogo, anche il rapporto con gli Stati Uniti inizia a destare qualche preoccupazione. Le relazioni tra Washington e Brasilia sono infatti buone ma non eccellenti: da un lato l’interscambio commerciale negli ultimi 10 anni è più che triplicato, ma dall’altro il Brasile ha un lungo elenco di lamentele nei confronti degli USA. Le ragioni della collisione si rinvengono nelle politiche doganali statunitensi soprattutto in campo agricolo e nel rifiuto statunitense di appoggiare la candidatura di Brasilia a un seggio permanente al CdS. Washington non è infatti una grande sostenitrice del nuovo e più equilibrato ordine mondiale di cui il Paese latinoamericano è promotore, e in più appoggia le analoghe rivendicazioni indiane
Sull’onta dello scandalo Datagate, Dilma decide di rinviare la visita di Stato alla Casa Bianca inizialmente prevista per il 23 ottobre 2013. Più che uno “sgarro” nei confronti di Obama – la visita di Stato è il riconoscimento più elevato che il presidente degli Stati Uniti assegna ai suoi ospiti – è un chiaro segno della volontà di trattare il Presidente USA da pari a pari, prendendosi effettivamente quel ruolo egualitario che Washington è restia a riconoscere al gigante sudamericano.
Per la verità, le relazioni bilaterali tra Brasilia e Washington hanno registrato degli alti e bassi anche sotto la presidenza Lula. Se lui ha prima incolpato gli USA di essere tra i colpevoli della crisi economica del 2008-09, Dilma poi ne hanno criticato il “rimedio” della politica monetaria espansiva, considerata responsabile di favorire l’apprezzamento del real e la conseguente perdita di competitività delle esportazioni brasiliane.
I due paesi dimostrano di collaborare con profitto laddove i loro interessi siano convergenti - è il caso di Haiti, delle missioni antipirateria di fronte alla Somalia e di quelle antidroga in Bolivia – ma continua a mancare una visione d’insieme che leghi questi due grandi Paesi in maniera assoluta e non contingente.
Per finire, l’impegno rivolto dal Brasile nei meccanismi di dialogo tra Paesi emergenti non si è tradotto nel sostegno di questi (in particolare degli altri BRICS) alle aspirazioni del Paese latinoamericano riguardo al seggio permanente nel CdS. Sebbene i cinque nuovi grandi abbiano dato prova di ottima intesa a Copenhagen, in occasione del vertice sul cambiamento climatico del 2009, alla fine deve conto che India, Cina, Sudafrica e Russia non sono disposte a modificare la propria agenda internazionale in nome dell’amicizia con i verdeoro. sfrutteranno quest’ultima essenzialmente per i propri interessi.
Conclusioni
Il successo economico ha aumentato il potere contrattuale del Brasile nel mondo, incoraggiandolo ad assumere quel ruolo di global player che le sue dimensioni gli assegnano. Tuttavia, seppur il Paese abbia acquistato la consapevolezza di poter scalare molte posizioni nel mondo multipolare di oggi, all’esterno il suo status di potenza non è ancora universalmente accettato. Quinta nazione al mondo per territorio e popolazione, e ora anche sesta economia, la nazione verdeoro paga lo scotto delle tante contraddizioni che tuttora caratterizzano il suo complesso tessuto sociale, e che nel complesso limitano l’insieme di fattori oggettivi – forza economica; dimensione territoriale, economica e demografica; presenza sui mercati esteri; tecnologia; capacità di attrarre un sostanziale afflusso di investimenti esteri – necessari per aspirare al rango di grande potenza. In termini più tecnici, pur avendo quasi tutti i criteri oggettivi d’una potenza regionale, il Brasile manca ancora di quel mix di hard e soft power in grado di accreditarlo come leader regionale e globale.
Il dinamismo impresso da Lula alle relazioni globali e regionali, pur foriero di risultati inimmaginabili appena un ventennio fa, non sembra aver convinto né i Paesi sudamericani – non solo i più grandi, come Argentina e Colombia, ma anche quelli minori – ad accettare il Brasile come loro rappresentante regionale. E fuori dal perimetro del continente manca ancora un chiaro riconoscimento in tal senso da parte dei grandi del pianeta, sia quelli tradizionali (Stati Uniti) che quelli appena affacciatisi sulla scena (Cina e India).
Il Brasile è ancora nel mezzo di una fase critica di trasformazione che da società patrimoniale lo sta portando in direzione di un sistema effettivamente moderno e democratico. Dall’esito di questo lungo processo dipenderà non solo la sua stabilità interna, ma anche il riconoscimento della comunità mondiale che aspira legittimamente a ricevere.
Articolo originariamente comparso su The Fielder