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Manutenzione ordinaria e straordinaria: lavori o servizi?

Creato il 09 gennaio 2020 da Ediltecnicoit @EdiltecnicoIT
Manutenzione ordinaria e straordinaria: lavori o servizi?

Definizione di "appalti pubblici di lavori"

Per inquadrare la natura degli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria è necessario avviare l'analisi dalla definizione dei servizi contenuta nel d.lgs. 50/2016 che, all'articolo 3, comma 1 lettera "ss", individua gli appalti pubblici di servizi come segue: ... "appalti pubblici di servizi", i contratti tra una o più stazioni appaltanti e uno o più soggetti economici, aventi per oggetto la prestazione di servizi diversi da quelli di cui alla lettera "ll".

Alla lettera "ll" (al comma 1 dell'articolo 3 del d.lgs. 50/2016) vengono definiti gli appalti pubblici di lavori nel modo seguente: "appalti pubblici di lavori", i contratti stipulati per iscritto tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici aventi per oggetto:

1) l'esecuzione di lavori relativi a una delle attività di cui all'allegato I (del d.lgs. 50/2016);

2) l'esecuzione, oppure la progettazione esecutiva e l'esecuzione di un'opera; 3) la realizzazione, con qualsiasi mezzo, di un'opera corrispondente alle esigenze specificate dall'amministrazione aggiudicatrice o dall'ente aggiudicatore che esercita un'influenza determinante sul tipo o sulla progettazione dell'opera.

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"Lavori" vuole dire "costruzione" o "installazione"

Sono escluse le operazioni non ex novo o che non riguardano l'intera costruzione

Nell'allegato I del d.lgs. 50/2016, dove è riportato l'elenco dei codici CPV (Common Procurement Vocabulary) tutti i lavori vengono descritti come "costruzione" o "installazione" (intese come nuove attività) quindi riconducibili a operazioni che partono ex novo e che riguardano l'interezza della nuova costruzione o del restauro di un manufatto.

Queste indicazioni sembrano rafforzare la separazione tra lavori secondari all'interno delle manutenzioni - che resterebbero sostanzialmente un complemento dei servizi - e lavori a pieno titolo che sarebbero quelli costituiti da interventi che interessano l'intero organismo del fabbricato (nuovo o da restaurare) includendo la nuova realizzazione delle parti strutturali e impiantistiche nel loro complesso.

Un univo livello di progettazione per manutenzione ordinaria e straordinaria

Lo prevede lo Sblocca cantieri, in linea con il 50/2016 e con ANAC

In questa direzione sembra andare, per gli anni 2019 e 2020, anche il disposto dell'articolo 1, comma 6 della legge 55/2019 (sblocca cantieri) quando prevede, per la manutenzione ordinaria e straordinaria (escluso il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali o di impianti), la redazione del solo progetto definitivo - in coerenza con quanto disposto dall'articolo 23, comma 14 del d.lgs. 50/2016 che per i servizi prevede un unico livello di progettazione.

Manutenzione ordinaria e straordinaria: lavori o servizi?

Analoga interpretazione è reperibile anche nel parere di precontenzioso dell'ANAC n. 756 del 5 settembre 2018 in cui si affermano tre cose:

1. Nel caso di appalti per l'affidamento della manutenzione degli immobili, il richiamato principio (si riferisce ai requisiti da richiedere) è stato declinato nel senso che qualora tra le prestazioni del bando siano previste, sia pure a carattere accessorio, attività qualificate come lavori, in tale ipotesi il concorrente deve possedere, oltre ai requisiti previsti per i servizi, anche la qualificazione per i lavori per la categoria e l'importo corrispondente alle lavorazioni oggetto dell'appalto (Determinazione n. 7 del 28 aprile 2015 recante Linee guida per l'affidamento dei servizi di manutenzione degli immobili).

2. La distinzione, nell'ambito della manutenzione, tra servizi (di manutenzione) e lavori (di manutenzione) è stato oggetto di una intensa attività interpretativa che ha condotto l'Autorità, unitamente alla giurisprudenza, ad osservare come il concetto di "manutenzione" rientri nell'ambito dei lavori pubblici qualora l'attività dell'appaltatore comporti un'azione prevalente ed essenziale di modificazione della realtà fisica (c.d. quid novi) che prevede l'utilizzazione, la manipolazione e l'installazione di materiali aggiuntivi e sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e funzionale (cfr. pareri di precontenzioso del 13 giugno 2008, n. 184, del 21 maggio 2008, n. 151, del 3 ottobre, 2007, n. 55 e cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 16 dicembre 1998, n. 1680; Consiglio di Stato, sez. V, 4 maggio 2001, n. 2518 e Consiglio di Stato, sez. IV, 21 febbraio 2005 n. 537). Viceversa, qualora tali azioni non si traducano in una essenziale/significativa modificazione dello stato fisico del bene, l'attività si configura come prestazione di servizi.

3. La stazione appaltante deve analizzare gli interventi oggetto del contratto secondo il criterio sopra esposto (" quid novi") per verificare se alcuni di essi fossero qualificabili come lavori. La stazione appaltante, pertanto, deve identificare ( e riportare nel bando di gara e nel disciplinare) in modo preciso la natura, le caratteristiche e l'importo delle varie lavorazioni, in modo tale da commisurare la qualificazione da richiedere ai fini della partecipazione all'effettiva entità degli interventi da realizzare (Cfr. Parere di precontenzioso n. 332 del 23 marzo 2016 e anche indicazioni operative di cui alla richiamata Determinazione n. 7/2015).

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Conclusioni

In considerazione di quanto esposto, sembra, pertanto, consolidata l'interpretazione secondo la quale anche in presenza di interventi di natura strutturale e impiantistica di una certa rilevanza, gli affidamenti di manutenzione ordinaria e straordinaria rientrano nell'ambito dei servizi, ferma restando la necessaria individuazione (ai fini del riconoscimento dei requisiti) dell'incidenza di ciascuna tipologia di lavorazione (quindi compresi anche i lavori sia pure minori) da eseguire rispetto all'importo complessivo dell'appalto.

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