Pasquale Dal Sasso
Nel corso degli ultimi decenni, l'urbanizzazione e l'intensificazione agricola hanno enormemente cambiato il paesaggio culturale tradizionale. ● Le politiche agricole sono state guidate da programmi volti a promuovere la produzione alimentare, e sembra che ci sia stata scarsa volontà di cambiare il tradizionale approccio "produttivista" agricolo. ● Solo successivamente, nella maggior parte dei paesi europei, la pianificazione delle aree rurali è stata anche indirizzata alla tutela del paesaggio e dei terreni agricoli dallo sviluppo del costruito. ● Anche di fronte alla rapida evoluzione demografica ed alle nuove realtà sociali, ambientali ed economiche, i quadri politici di tutto il mondo continuano a sottolineare l'agricoltura come settore chiave per le regioni rurali, comprese le aree marginali. Il ruolo della PAC, in questo senso, è quello di delineare le principali caratteristiche del sistema di pianificazione agricola comunitario e le sfide che lo stesso si propone di affrontare nelle aree rurali.
La dimensione socio-economica della sostenibilità rurale è spesso sentita quando sono in gioco attività di pianificazione e gestione territoriale. Un compito molto importante per i pianificatori è sempre stato, ed è ancora, quello di migliorare la situazione socio-economica della popolazione rurale.
Nel secolo scorso, infatti, la pianificazione rurale in molti paesi nacque soprattutto dalla necessità di bonificare vaste porzioni di territorio, di provvedere alla riorganizzazione fondiaria ed alla ridistribuzione dei terreni agricoli (anche imponendo la frammentazione della proprietà terriera), di istituire enti di riferimento ed incentivare la meccanizzazione agricola per contribuire a migliorare la conduzione dei terreni agricoli e per aumentarne la produzione, oltre che pianificare la nuova costruzione di fabbricati agricoli e di borgate rurali. ”Norme per la bonifica integrale" (Regio Decreto del 13 febbraio 1933 n. 215, noto come “legge Serpieri”) e Riforma fondiaria degli anni ’50.
Le evoluzioni nei metodi produttivi agricoli sono probabilmente ciò che ha principalmente causato i cambiamenti drastici della campagna. L'agricoltura, a partire dal secondo dopoguerra, si sviluppò lungo le linee dell'ampliamento di scala, dell'intensificazione, della specializzazione e della meccanizzazione. Molti e diversi sono i fattori che hanno contribuito a questa linea di sviluppo, e quelli socio-economici e tecnici non sono da ritenersi secondari. L'industrializzazione dell'agricoltura ha portato, in generale, ad un cambiamento dei paesaggi agricoli da un modello a piccola grana eterogenea verso paesaggi più monotoni e monofunzionali.
Questa situazione è il risultato di un'evoluzione che ha coinvolto il paesaggio negli ultimi 150 anni. Dopo una iniziale riduzione, dai primi anni del ‘900 ad oggi si è assistito ad una estensione della superficie boschiva a scapito di quella agricola soprattutto nelle aree di montagna e collina. Oltre alla perdita dei terreni coltivati, dal dopoguerra in poi altri fenomeni hanno modificato il paesaggio rurale come la specializzazione delle colture a pieno campo a scapito delle colture promiscue e l'espansione della monocoltura. Ciò ha determinato tra le altre cose, accorpamenti, eliminazione di ostacoli per la meccanizzazione (es. fossi ed alberi) e coltivazioni in zone non vocate (es. pendii). In generale, quindi, si è assistito ad una progressiva omogeneizzazione e semplificazione del paesaggio considerando anche la perdita di alcuni caratteri tipici dell'agricoltura quali per esempio la piantata oppure i maceri per la produzione della canapa, o, ancora, le piantagioni del gelso.
Alcuni dei consequenziali problemi sono noti: Impatto sui fattori antropici: perdita della vita sociale in campagna (Friedmann, 1990) e dei suoi valori ricreativi (Philipsen e van der Voet, 1991). Impatto su fattori percettivi: il carattere visivo del paesaggio è diventato più uniforme: i contrasti tra i grandi spazi aperti e le piccole aree chiuse (con terreni agricoli su piccola scala) sono scomparsi. Non c'è da stupirsi che tali sviluppi hanno portato a gravi problemi nel mondo rurale, come abusi, eccessivo utilizzo, danni e perdite del nostro sistema naturale.
Pur avendo consapevolezza anche del valore ecologico-paesaggistico dei contesti extra-urbani ed agricoli, solo in tempi relativamente recenti questi ultimi sono stati oggetto di politiche più mirate, che ne riconoscevano il ruolo storico ed identitario, oltre che economico, ambientale e sociale. Il territorio rurale racchiude in se un insieme complesso di relazioni e funzioni, e riveste una importanza fondamentale soprattutto se considerato rispetto alla: • sua estensione (in Europa circa l’80% del territorio è di tipo rurale); • molteplici attività che vi si svolgono; • aspetti ecologici ed ambientali.
Il nuovo scenario di ruralità • Innovazioni concettuali della Convenzione Europea del Paesaggio (2000) • Tutela e valorizzazione dei paesaggi agrari, “dell’ordinarietà“ e quotidianità del lavoro, costruiti e modellati dall’uomo (Callioni, 2004; Borri, 2003). • Necessità di approcci partecipativi e del coinvolgimento attivo delle comunità locali in tutto il processo pianificatorio. • Superamento dei vecchi modelli di sviluppo e nuove modalità di governo degli spazi rurali europei (necessità di approcci integrati e strategici). • Processo decisionale da forme di government alle governance locali che coinvolge, oltre ai governi ai diversi livelli, anche le forze di mercato e la società civile (Calabrò et al, 2008; Fichera, 2007; Marsden e Murdoch, 1998).
La moderna idea di “ruralità” •Nuovo scenario disegnato da nuove aspettative sociali ed evoluzioni politiche e disciplinari. •Affermazione del concetto di multifunzionalità del territorio agroforestale. •Territorio rurale oggi inteso non più come semplice sede della produzione primaria, bensì come luogo della complessità, capace di erogare servizi diversificati che coinvolgono anche la tutela dell'ambiente, il mantenimento delle società rurali e la salvaguardia dei valori culturali. • Limiti della tradizione urbanistica italiana. • Questioni della trasformazione edilizia contro approccio “territoriale” • Vuoto nella pianificazione delle aree rurali • Marginalizzazione produttiva e decadimento della qualità dell’ambiente
Il concetto di multifunzionalità: origine ed evoluzione • Libro verde “Perspectives for the Common Agricultural Policy” (1985). • “Environment and Agriculture” e “The Future of Rural Society” (1988): (Commission of the European Communities, 1988). • Council Regulation (EEC) No 1760/87; Council Regulation (EEC) No 1094/88 • Council Regulation (EEC) No 2078/92 • Dichiarazione di Cork (1996) • Agenda 2000 (1997) • Convenzione di Rio ad Agenda 21, ed è ampiamente sviluppato nei lavori della FAO e dell’OCSE
Il termine “multifunzionalità” è ormai entrato nel linguaggio comune di chi si occupa di agricoltura e sviluppo sostenibile del territorio rurale. Con esso ci si riferisce alla capacità del settore primario di produrre beni e servizi secondari, di varia natura, congiuntamente alla produzione di alimenti per l’uomo e gli animali (Henke, 1999). Esso esprime il passaggio da una percezione meramente produttiva dell’agricoltura ad una concezione più ampia, che associa al settore agricolo funzioni ambientali, sociali e culturali (non-commodity outputs), oltre che economiche (commodity outputs). La multifunzionalità nell’UE • Il ruolo multifunzionale dell’agricoltura come proprietà fondamentale del “modello di agricoltura europeo” (Henke et al, 2008). • La promozione della multifunzionalità agricola è divenuta, infatti, da diversi anni, il criterio guida delle politiche comunitarie per il conseguimento degli obiettivi di competitività e sostenibilità dei sistemi agroforestali (Morgan et al, 2010; Renting et al, 2009; Willemen et al, 2008). • La politica agricola comune (PAC) ha cercato di incentivare l’ampio spettro di funzioni secondarie dell’agricoltura attraverso gli strumenti ricadenti sia nel primo che nel secondo pilastro (Henke et al, 2008).
La multifunzionalità e la diversificazione in agricoltura sono gli strumenti che possono contribuire al miglioramento sia del valore economico dei prodotti agricoli che della qualità ecologica e percettiva del territorio e del paesaggio. Il paesaggio, di per sé, è composto da sistemi dinamici, e l’uso del territorio è soggetto a continui cambiamenti. In Germania, in particolare, la "multifunzionalità del paesaggio" è diventata una parola chiave per la nuova politica agricola. Le analisi delle molteplici funzioni del paesaggio e dei vari usi del suolo, nell’ambito dello stesso sistema territoriale, sono alla base di ogni pianificazione orientata alla sostenibilità e competitività dei sistemi agroforestali ed alla realizzazione di decisioni consapevoli (Morgan et al., 2010; Willemen et al., 2008).
Le varie discipline e professioni, che si interessano di paesaggio, definiscono la multifunzionalità in modi diversi corrispondenti alle molteplici definizioni di paesaggio ed ai vari obiettivi correlati allo studio dello stesso. Nell’affrontare lo studio della multifunzionalità del paesaggio, si propone di distinguere tra funzionalità ecologica degli ecosistemi paesaggistici (approccio ecosistemico-naturalistico), funzionalità legata alle scelte di uso del suolo (approccio ecologico-umano) e la funzionalità sociale (approccio percettivo). In generale, vi è uno stretto collegamento tra l'eterogeneità di un paesaggio e la sua funzionalità. Ciò è vero non solo nel caso della descrizione delle funzioni ecologiche del paesaggio, ma anche per la funzionalità di pertinenza dell’uso umano del paesaggio, ossia per le scelte inerenti l'uso del suolo.
Il concetto base (desunto dalle teorie dell’ecologia del paesaggio) dell’integrazione contro la segregazione tenta di ripristinare i molteplici rapporti fra i vari usi del suolo nelle campagne: questi ultimi (come ad esempio l'agricoltura, attività ricreative all'aperto, infrastrutture, traffico, ecc.) devono essere progettati e sviluppati in modo tale che la base ecologia del territorio rurale sia mantenuta in equilibrio.
Un aspetto negativo della multifunzionalità si potrebbe evidenziare quando essa, soprattutto nei paesi sviluppati, è generata dalla tendenza dell'urbanizzazione di assegnare alle aree rurali una ampia varietà di funzioni prettamente urbane, ossia quando si verifica una eccessiva inversione di tendenza dalla moderna concentrazione della popolazione nelle aree urbane verso una tipologia di insediamento diffuso in ambiente rurale (Brandt, 2001).
Nelle aree caratterizzate da una agricoltura intensiva, una corretta pianificazione è una sfida da sviluppare in modo che, allo stesso tempo, si possano raggiungere gli obiettivi di sostenibilità, pur mantenendo elevato il reddito agricolo.
L’esperienza di alcuni paesi industriali (Norvegia e Giappone) ha evidenziato che il carattere eterogeneo dei loro paesaggi agricoli sono prodotti dall’agricoltura stessa, e il modo migliore per sostenere un paesaggio eterogeneo adatto ad un uso multifunzionale è quello di garantire il sostegno economico per la produzione agricola. Essi hanno affermato che il loro sistema agricolo di per sé è multifunzionale ed i sussidi legati alla produzione devono comprendere anche il pagamento di servizi funzionali alla gestione del paesaggio, per esempio attraverso la promozione della conservazione della biodiversità, delle bellezze paesaggistiche e delle comunità rurali sostenibili (Brandt, 2003).
Gli incentivi diretti a massimizzare la produzione di prodotti agricoli sono stati sostituiti con il progressivo sostegno al reddito delle aziende agricole più piccole. Parallelamente, a partire dalla riforma di Agenda 2000 (1997) è nata lentamente come secondo pilastro' della PAC una nuova politica a sostegno della competitività dello sviluppo rurale, della gestione del territorio ambientale, della diversificazione delle economie rurali, del miglioramento della qualità della vita rurale e dello sviluppo delle aree rurali marginali (CEC, 2006. EU Strategic Guidelines for Rural Development under the EAFRD).
Se in passato il paesaggio era il prodotto indiretto dell'attività agricola, ora è considerato come un obiettivo diretto da raggiungere. Infatti, tra i numerosi effetti esterni positivi dell'attività agricola, un ruolo di primo piano spetta alla conservazione e alla realizzazione di paesaggi agrari gradevoli sul piano estetico, maggiormente diversificati dal punto di vista ecologico e in grado di conservare testimonianze storico-culturali del passato.
Problematiche Le politiche agricole europee devono essere applicate dai paesi membri e quindi questi devono individuare forme che possano favorire il raggiungimento dell’obiettivo dello sviluppo rurale sostenibile. Per evitare dicotomie e conflitti nella fase applicativa delle misure per la multifunzionalità si rende necessaria un’integrazione tra la pianificazione territoriale e le politiche agricole affinché possa esservi coerenza tra gli incentivi finanziari “condizionati” e le discipline paesaggistiche di uso del territorio. Gli interventi volti all’applicazione della multifunzionalità vanno resi obbligatori in specifiche aree (vedi PPTR) in moda da “obbligare” a rinaturalizzare porzioni di terreni coltivabili, di migliorare la biodiversità, ecc…, sulla base degli incentivi della PAC e dei singoli PSR altrimenti si potrà correre il rischio che l’operatore agricolo non avendo interesse diretto e immediato non attui le politiche comunitarie volte alla realizzazione della multifunzionalità nelle aree agricole.
La multifunzionalità nel PPTR • Scenario strategico del PPTR, articolato in 5 progetti territoriali di rilevanza strategica. • “Il Patto città-campagna” evidenzia la centralità di tale concetto: l’agricoltura viene chiamata ad assolvere a compiti "non solo di produzione di qualità alimentare, ma di produzione di salvaguardia idrogeologica, di miglioramento della qualità ambientale e paesaggistica, di produzione energetica, di attivazione di sistemi economici a base locale". Tra le principali finalità del "Patto città-campagna" emerge inoltre il sostegno "della multifunzionalità agricola e dei suoi servizi agro-urbani e agro-ambientali" (Regione Puglia, 2010). • Tra le iniziative progettuali è prevista la realizzazione di “Parchi Agricoli Multifunzionali”.
I Parchi Agricoli Multifunzionali: • Territori agro-urbani o agro-ambientali che alle attività agricole associano le esternalità dell’agricoltura multifunzionale. • Parchi agricoli di valorizzazione (es. Paduli) • Parchi agricoli di riqualificazione (es. periferie metropolitane di Bari, Brindisi e Lecce)
• Nel PPTR la trattazione della multifunzionalità si configura come presupposto per attivare strategie di governance integrata. • Il Piano, infatti, persegue obiettivi di efficacia attraverso la capacità di interagire con altri piani e programmi che, direttamente e indirettamente, producono trasformazioni nel paesaggio,concorrendo alla realizzazione delle sue strategie. • Interazioni con il Programma di Sviluppo Rurale della Regione Puglia (PSR). • Sinergie e rafforzamento tra politiche rurali e politiche di settore (rischio idrogeologico e conservazione della riserva idrica, energie rinnovabili, ecc.) .
Multifunzionalità e pianificazione locale • Linee guida regionali per la redazione dei piani urbanistici comunali, parte integrante del Documento Regionale di Assetto Generale (DRAG). • Nel documento “Indirizzi, criteri e orientamenti per la formazione dei Piani Urbanistici Generali (PUG)”, il DRAG riserva una specifica attenzione alle problematiche metodologico-procedurali riguardanti la pianificazione degli spazi agroforestali. • Analisi approfondita delle “risorse rurali” che “si caratterizzano per la necessità di integrare e rendere coerenti politiche mirate a salvaguardare il valore naturale, ambientale, paesaggistico del territorio con politiche volte a garantire lo sviluppo di attività agricole/produttive sostenibili” (Regione Puglia, 2007).
• Elaborazione dei quadri interpretativi: articolazione del territorio agroforestale in “contesti rurali”. • Contesti rurali: 1. contesti rurali periurbani; 2. contesti rurali multifunzionali; 3. contesti rurali marginali; 4. contesti rurali a prevalente funzione agricola;
- contesti rurali a prevalente valore ambientale e paesaggistico.