Si riaccende il dibattito sulla riforma del catasto. Un parere Autorevole su Rendite catastali e giurisprudenza costituzionale

Nota della Prof. Marilisa D'Amico UNIMI
Prof. Avv. Marilisa D’Amico
Ordinario di Diritto costituzionale
Università degli Studi di Milano
1. È noto che la principale caratteristica dei redditi fondiari è sempre stata quella di essere quantificati, e quindi assoggettati a tassazione, sulla base delle risultanze catastali, facendo riferimento non al singolo terreno o fabbricato, bensì al reddito medio ordinario ritraibile in condizioni normali dagli immobili appartenenti alla medesima qualità, categoria e classe (S. Pansieri in G. Falsitta, Manuale, parte speciale 2012). Soltanto per i fabbricati, e in alcuni casi, il legislatore prende in considerazione il reddito effettivo.
Ciò considerato, più volte la Corte costituzionale è stata chiamata a scrutinare la disciplina catastale.
Il quesito di fondo posto alla Corte è, appunto, se la previsione di tariffe d’estimo, che costituiscono un fattore per il calcolo della rendita catastale, fondate sul criterio del valore dell’immobile anziché sulla sua redditività sia conforme a Costituzione e, in particolare, all’art. 53 Cost. che esprime il principio della capacità contributiva.
Anche se è vero, come recentemente affermato dal giudice costituzionale, che «non è prospettabile una lesione [dell’art. 53 Cost.] in relazione alla determinazione della rendita catastale (che non costituisce né un’imposta, né un presupposto d’imposta)» (Corte cost. n. 162 del 2008), non si può prescindere dal fatto che la rendita catastale rappresenta il valore fiscale utilizzato per determinare il valore dell’immobile ai fini IRPEF, IMU e di altre imposte (tra cui quella catastale).
Ora, non va dimenticato che il principio della capacità contributiva ex art. 53 Cost., oltre ad avere una funzione solidaristica di riparto dei tributi tra i consociati in base alla propria ricchezza, ha una funzione di garanzia.
Presenta forti dubbi di costituzionalità una norma istitutiva di un tributo che colpisca indistintamente il patrimonio produttivo, e non il bene prodotto, ovvero la ricchezza nuova, determinando un progressivo e surrettizio spostamento di ricchezza dal singolo alla collettività (G. Gaffuri, Diritto tributario 2006).
Il ragionamento potrebbe attagliarsi alle imposte calcolate sulla base della rendita catastale, in quanto hanno ad oggetto non l’effettiva ricchezza ottenuta dal soggetto, ma la astratta e potenziale ricchezza del bene di produrre un reddito.
Più in generale, la Corte costituzionale ha stabilito che, ai fini della osservanza dell’art. 53 Cost., è «sufficiente evidenziare che, secondo la giurisprudenza [della stessa Corte], la capacità contributiva, desumibile dal presupposto economico al quale l’imposta è collegata, può essere ricavata, in linea di principio, da qualsiasi indice rivelatore di ricchezza, secondo valutazioni riservate al legislatore, salvo il controllo di costituzionalità, sotto il profilo della palese arbitrarietà e manifesta irragionevolezza» (ex plurimis, sentenze nn. 362 del 2000, 143 del 1995).
In particolare, cioè con riguardo più precisamente alla determinazione della rendita catastale, resta fermo sostanzialmente quanto statuito dalla sentenza n. 263 del 1994.
Secondo il giudice costituzionale, non viola di per sé gli artt. 3 e 53 Cost. (il principio di progressività e il principio della capacità contributiva) la tassazione delle rendite immobiliari fondata su un’ipotesi di fruttuosità di un immobile, determinata con criteri di tipo patrimoniale. «Al riguardo va, in primo luogo, rilevato che il riferimento al principio di progressività appare inconferente, giacché tale principio si riferisce, come la giurisprudenza costituzionale ha avuto occasione di precisare, al sistema tributario nel suo complesso e non ai singoli tributi, dal momento che il principio stesso, se inteso come crescita dell’aliquota correlata con l’ammontare del reddito, non può che aver riguardo al rapporto diretto fra imposizione e reddito personale complessivo del contribuente (sentenza n. 159 del 1985). Quanto agli altri profili dedotti, la Corte osserva come, nella specie, il legislatore, con la norma denunciata, rimane nell’ottica tipica del catasto, sistema che già a suo tempo ha superato positivamente il vaglio di costituzionalità (sentenza n. 16 del 1965) e la cui finalità è quella di fissare in valori obiettivi, rappresentati dalla c.d. rendita catastale, l’attitudine del bene a produrre reddito».
Tuttavia, sempre nella sentenza n. 263 del 1994, la Corte ha precisato che i «criteri di determinazione delle tariffe di estimo e delle rendite catastali, ove non ispirati a principi di ragionevolezza, potrebbero, benché le tariffe e le rendite non siano di per sé atti di imposizione tributaria, porre le premesse per l’incostituzionalità delle singole imposte che su di essi si fondino».
I principî enunciati nella sentenza appena richiamata sono stati ribaditi nella giurisprudenza successiva. Nel giudizio risolto con la sentenza n. 21 del 1996, la Corte ha dichiarato non fondata la questione di costituzionalità volta a denunciare la mancanza, nella situazione presa in considerazione dal legislatore, di elementi espressivi di una effettiva idoneità del soggetto all’obbligazione di imposta, anche sotto il profilo del principio di progressività. Per il giudice costituzionale si tratta, «almeno in parte, della riproposizione di profili già sottoposti da altri giudici all’esame della Corte e da quest’ultima ritenuti non fondati, come quello secondo il quale la tassazione delle rendite immobiliari si fonderebbe su un’ipotesi astratta di fruttuosità del valore capitale dell’immobile, determinato in base a criteri di tipo patrimoniale […].
Non nuova, e del pari non fondata, nella linea della denunciata mancanza, nella situazione ipotizzata dal legislatore, di indici rivelatori di ricchezza (e quindi di una effettiva capacità contributiva), appare anche la censura rivolta dall’ordinanza al sistema catastale. La Corte già a suo tempo ha affermato la non irragionevolezza dell’imposizione basata sulle rendite catastali, anche se esse non coincidono con il reddito effettivamente percepito, essendo la capacità contributiva rivelata non solo dal reddito, ma anche dall’attitudine di un bene a produrlo (sentenza n. 16 del 1965)».
E ancora, nella sentenza n. 211 del 1998, la Corte ha ribadito che «quello dei rischi, insiti nella determinazione delle rendite catastali sulla base dei valori di mercato del bene, è argomento già valutato da questa Corte in […], ma non ritenuto tale da influire sulla ratio decidendi allora accolta, che fa leva su una pluralità di motivi tra cui principalmente la connessione che, comunque, è dato stabilire fra il valore venale del bene e la sua redditività, come pure la mancata evidenziazione di ragioni atte a dimostrare l’incongruità del criterio di determinazione delle rendite accolto dal legislatore».
Decisioni più recenti riguardano, invece, profili particolari della disciplina catastale, che esulano dalla ricognizione giurisprudenziale che qui ci si ripropone (cfr. ad es. Corte cost., sent. n. 346 del 2003, che ha deciso la questione di costituzionalità in riferimento agli artt. 3 e 53 Cost., dell’art. 11, co. 2, della legge 30 dicembre 1991, n. 413, secondo cui, ai fini delle imposte sul reddito, “il reddito degli immobili riconosciuti di interesse storico o artistico, ai sensi dell’articolo 3 della legge 1° giugno 1939, n. 1089, e successive modificazioni e integrazioni, è determinato mediante l’applicazione della minore tra le tariffe d’estimo previste per le abitazioni della zona censuaria nella quale è collocato il fabbricato”).
Per tornare al quesito generale, ritengo possa riproporsi la critica che mossi a suo tempo alla motivazione della sentenza n. 263 del 1994. Rilevavo infatti che «la Corte non aveva assolto in assoluto il sistema catastale, ma, anzi, aveva più volte fatto richiamo a una necessità di riforma (cfr. soprattutto la decisione n. 587 del 1987) […].
Ancora più criticabile è la motivazione [secondo cui] il criterio del valore presupporrebbe, secondo la Corte costituzionale, un’astratta redditività.
Ma è lo stesso giudice costituzionale, nella sua giurisprudenza in materia tributaria, a insegnarci che il principio di cui all’art. 53 si basa sull’effettività. Sono illegittime imposte fondate su criteri che non assolvono a tale principio, ma presuppongono solo in astratto la redditività» (M. D’Amico, Arch. loc. e cond. 1994, n. 3).

2. Un altro aspetto che presenta dubbi di legittimità costituzionale, questa volta in riferimento anche all’art. 42 Cost., che riconosce il diritto di proprietà privata, riguarda quella sorta di doppia imposizione che subisce il patrimonio immobiliare (imposizione sui reddito e imposta sugli immobili).
C’è da dire, però, che con tutti i difetti, da un punto di vista di compatibilità costituzionale, che presenta la disciplina dell’IMU – in particolare la sua natura patrimoniale che collide con la funzione garantista del principio della capacità contributiva – la sua sostituzione all’ICI ha ridimensionato parzialmente il problema in esame.
Benché contestualmente alla sostituzione dell’IMU all’ICI le rendite catastali siano state ancora una volta aumentate, tale previsione è stata compensata dalla disposizione di cui all’art. 8 del d.lgs. n. 23 del 2011: l’imposta municipale propria sostituisce “per la componente immobiliare, l’imposta sul reddito delle persone fisiche e le relative addizionali dovute in relazione ai redditi fondiari relativi ai beni non locati, e l’imposta comunale sugli immobili”.
Allora, quantomeno con riferimento al reddito c.d. virtuale, cioè il reddito dell’immobile posseduto ma non locato, il soggetto passivo è tenuto a versare soltanto l’IMU.

Altre ancora sono le questioni aperte in materia.
La riconduzione della normativa a coerenza con i principî costituzionali informanti la materia tributaria è sempre più necessaria. Laddove non vi provvede il legislatore, dovrebbe intervenire la Corte costituzionale. È anche vero che quest’ultima è sempre molto cauta a espungere norme dall’ordinamento giuridico che, direttamente o indirettamente, contribuiscono a fornire entrate per lo Stato (e gli altri enti territoriali), a maggior ragione in questo periodo di crisi finanziaria e nel mutato contesto costituzionale a seguito dell’approvazione della l. cost. n. 1 del 2012 che ha introdotto il principio dell’equilibrio finanziario.
Una “spinta” però volta a stimolare la Corte a pesare ragionevolmente la tutela degli interessi contrapposti, quindi non sacrificando sempre e comunque quello del contribuente, potrebbe venire dall’ordinamento internazionale, in particolare dal sistema della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, cui il legislatore interno deve adeguarsi.
La Corte europea dei diritti dell’uomo ha riconosciuto, in relazione al diritto di proprietà di cui all’art. 1 del Protocollo n. 1 alla C.E.D.U., che l’obbligazione finanziaria nata dal prelevamento di imposte può disconoscere la garanzia sancita da questa disposizione se essa impone alla persona in oggetto un carico eccessivo o sia fondamentalmente di pregiudizio alla sua situazione finanziaria (caso Di Belmonte c. Italia (16 marzo 2010).
Pertanto, l’imposizione tributaria è ragionevole nella misura in cui, prima di tutto, vada a colpire l’effettiva ricchezza percepita dal soggetto passivo, e non preveda presunzioni implicite di ricchezza, come nel caso della disciplina sulle rendite catastali.
NOTE « - La Corte costituzionale tedesca ha dichiarato il prelievo fiscale costituzionalmente legittimo solo a condizione che rimanga entro i limiti della redditivita' dei beni.

La Corte Costituzionale italiana negli anni '90 ha dichiarato le attuali rendite costituzionalmente legittime solo in via provvisoria , perche' non basate sui redditi accertati, come vuole la legge. »