Ogni economia usa come motore della propria crescita la disponibilità di approvvigionamenti energetici: i consumi globali sono aumentati esponenzialmente negli ultimi decenni e ciò ha portato il fattore «energia» a ricoprire un ruolo crescente nelle agende politiche e di sicurezza degli attori coinvolti. L’Unione Europea si inserisce appieno in questo trend e cerca nei paesi dell’Asia Centrale un’ulteriore fonte di sicurezza di approvvigionamento energetico.
Introduzione.
Il percorso della transazione energetica ed il suo corretto funzionamento sono di fondamentale importanza per tutti i soggetti coinvolti1. Se, infatti, vi è un’interruzione nei rifornimenti di materie prime o un rialzo insostenibile dei loro prezzi, i paesi importatori di energia rischiano una crisi produttiva ed economica insuperabile; se, invece, vi è un calo eccessivo del prezzo del materiale energetico sul mercato globale o la perdita di acquirenti, i paesi produttori rischiano di essere privati dell’unica o della principale fonte di introiti, necessaria a soddisfare le proprie esigenze interne. In entrambi i casi si tratta, dunque, di ottenere o di mantenere un certo livello di «sicurezza energetica».
Il concetto non è nuovo, nel panorama politico ed economico mondiale. Già alla vigilia della Prima Guerra Mondiale, infatti, Winston Churchill fece dell’approvvigionamento energetico una questione nazionale, al motto di «la sicurezza dell’approvvigionamento di petrolio risiede esclusivamente nella diversificazione delle sue fonti»2. La stabilità dell’approvvigionamento divenne da quel momento uno dei fattori più rilevanti della politica mondiale fino ai nostri giorni. In realtà, il termine «sicurezza energetica» include oggi anche una serie di elementi interdipendenti, multidimensionali e transnazionali. Tra i più importanti si annoverano il terrorismo, l’instabilità politica ed economica di molti paesi produttori ed, infine, il timore che la rivalità geopolitica possa avere risvolti militari.
L’interpretazione dell’Unione Europea.
L’Unione Europea dà una sua definizione specifica di «sicurezza energetica», da intendere come la garanzia di una disponibilità fisica e continua di prodotti energetici ad un prezzo accessibile, nella cornice di uno sviluppo sostenibile di lungo periodo. Il concetto europeo si basa dunque su due elementi fondamentali: l’affidabilità del flusso di materie prime, accessibili e trasportabili, e la sostenibilità economica degli stessi approvvigionamenti, dipendenti dalle condizioni di mercato. Ad esempio, nel 2008 l’Unione dipendeva da importazioni di materiale energetico già al 53,8%3 e si stima che il fabbisogno interno sia destinato a crescere ancora, fino a portare la dipendenza da fonti esterne al 70% nei prossimi venti anni4. Le recenti fluttuazioni dei prezzi degli idrocarburi, le tensioni russo-ucraine in merito alle forniture di gas, la forte competizione cinese ed, infine, le crescenti attenzioni alla sostenibilità ambientale, sono i fattori che maggiormente influenzano la sensazione di insicurezza energetica dei paesi europei. Di conseguenza, questi stessi paesi hanno deciso di affidarsi ad una politica complessa, basata sui seguenti punti: la diversificazione del mix energetico interno, la diversificazione dei fornitori energetici e la diminuzione del consumo interno, unitamente ad un aumento dell’efficienza energetica5.
Questa politica deve tenere conto, però, dell’orizzonte temporale in cui si esprime, poiché determina la natura delle misure da adottare. Nel breve periodo, infatti, «sicurezza energetica» significa avere la capacità di assorbire shock improvvisi nei livelli di domanda ed offerta di materiale energetico6. Nel lungo periodo, invece, la sicurezza energetica si declina in progetti di investimento volti a garantire un approvvigionamento costante e sostenibile, a livello economico ed ambientale. Un approccio efficiente non deve solamente tenere in considerazione entrambi questi aspetti, ma anche integrarli con misure trasversali, quali la differenziazione delle fonti di approvvigionamento e delle rispettive infrastrutture produttive, di stoccaggio e di trasporto7. È politica comune, infatti, tentare di gestire con efficacia i rischi insiti nel mercato energetico globale attraverso un’attenta diversificazione non solo dei partner commerciali, ma anche dei corridoi di trasporto energetico. In via più generale, infine, poiché la disponibilità di energia costituisce un tassello imprescindibile per la sicurezza di tutti i paesi coinvolti (anche nel «classico» senso militare del termine), vi è una costante ricerca di stabilità del mercato stesso. Non a caso l’Unione Europea ha fatto dello sviluppo dei mercati energetici uno dei capisaldi della propria politica estera e di sicurezza energetica. In primo luogo, l’UE ritiene fermamente che ricerca e sviluppo tecnologico ricoprano un ruolo di primo piano, attivando a questo scopo il Programma Quadro per la Ricerca, le Piattaforme Tecnologiche ed il Piano Tecnologico per l’Energia Strategica. In secondo luogo, si è cercato di applicare questi fattori al trend d’interazione energetica con i vicini dell’UE, indispensabili per il mercato energetico comunitario, in quanto produttori di materie prime ovvero snodi di scambio. A questo proposito fu avviato nel 2005 il progetto ENCOURAGED – Energy Corridor Optimization for European Markets of Gas, Electricity and Hydrogen, al fine di favorire l’integrazione del mercato europeo dell’energia attraverso una compatibilità sostenibile di infrastrutture, interconnessioni, cornici di mercato e politiche ambientali8.
La dimensione internazionale della politica energetica UE: l’Asia Centrale.
Più specificatamente, connessioni energetiche sufficienti, capaci ed affidabili sono un elemento chiave della politica UE in materia di energia nei confronti dell’Asia Centrale, dove l’Unione sta cercando di consolidare il proprio impegno. A questo proposito, la Commissione Europea ha prodotto un documento essenziale, La strategia Europa 2020, volto a fornire una cornice per una politica energetica «solida ed ambiziosa»9. La dimensione internazionale di questa politica è essenziale e viene enfatizzata dall’istituzione di una serie di partenariati con i maggiori paesi produttori e di transito di materie prime energetiche. Tale direzione è stata poi confermata dalla pubblicazione, nel settembre 2011, di un altro strumento adottato dalla Commissione Europea: La Politica Energetica dell’UE: Impegnarsi con i Partner al di là delle nostre frontiere. Si tratta di una Comunicazione che per la prima volta dà all’Unione una strategia completa nelle relazioni esterne in materia d’energia, raggiungendo quindi un impegno politico ed economico serio nella regione dell’Asia Centrale, verso la quale l’UE sta gradualmente costruendo una politica regionale di assistenza ed investimento10.
Il dialogo regionale in ambito energetico tra l’UE ed i paesi della regione centro-asiatica è regolato dall’Iniziativa di Baku del 2004, al fine di ottenere nuovi e migliori investimenti per lo sviluppo dei mercati energetici dell’Asia Centrale e dell’area litoranea del Mar Caspio attraverso investimenti infrastrutturali e programmi di efficienza energetica. Tale iniziativa promuove altresì l’integrazione dei mercati regionali e l’agevolazione del transito di greggio e di gas verso l’Europa11. Parallelamente all’Iniziativa di Baku, l’Europa è impegnata in Asia Centrale anche attraverso il programma INOGATE, il quale mira ad agevolare la cooperazione nel settore energetico, propugnando la convergenza dei rispettivi mercati, l’aumento della sicurezza nei trend di import ed export e l’attrazione di nuovi fondi di investimento12. Il programma è finanziato dall’Unione ed oggi si occupa anche di energia elettrica, di efficienza energetica e di energie rinnovabili, pur mantenendo il suo focus sul settore del gas e del greggio13, dei quali l’Asia Centrale è ricchissima. Kazakhstan, Turkmenistan e Uzbekistan sono i paesi che ora si stanno affacciando con maggior forza sul mercato globale in qualità di paesi produttori. Le previsioni fornite dall’Agenzia Internazionale dell’Energia, infatti, vedono questi paesi aumentare di ben il 70% la produzione di petrolio al di fuori dell’OPEC14.
I rapporti energetici che intercorrono oggi tra l’UE ed i paesi dell’Asia Centrale ruotano attorno alla fornitura di energia fossile, proveniente soprattutto dal Turkmenistan, dal Kazakhstan e dall’Uzbekistan. Ad oggi, però, la maggior parte dell’intervento europeo nell’area non è andato oltre a progetti tecnici limitati e ad un generale dialogo politico. Vi sono numerose compagnie europee che stanno ora investendo nella zona, soprattutto in Kazakhstan, un paese particolarmente interessato a diversificare le fonti di introiti, collaborando con l’UE anche nel comparto delle infrastrutture, dell’efficienza energetica e dei trasporti (cercando, così, di non avere più la necessità di utilizzare il territorio russo per commercializzare la propria produzione energetica). La sua capacità di esportare greggio è aumentata di recente grazie ad un maggiore utilizzo dell’oleodotto Baku-Tiblisi-Ceyhan ovvero dei porti georgiani, rispondendo ad un nuovo e più variato «portfolio» di politica estera, il quale è però molto indipendente dal legame con l’Unione Europea. Il Turkmenistan può costituire, invece, un banco di prova della nuova politica energetica europea, poiché la sua fornitura di energia può giocare un ruolo di primo piano nel cosiddetto «Corridoio Meridionale», includendo il condotto Nabucco. Nell’aprile del 2008, infatti, la Commissione Europea ed il governo turkmeno hanno firmato un Memorandum sulla Partnership Strategica Europea, aumentando di molto la quantità di gas da riservare all’approvvigionamento esclusivo dell’UE. L’impegno europeo in questo paese, tuttavia, è considerato potenzialmente fallimentare. La Banca Europea degli Investimenti, infatti, pur dimostrando interesse verso il progetto Nabucco, non ha ancora istituzionalizzato i propri rapporti con il Turkmenistan. La Banca Europea per la Ricostruzione e lo Sviluppo non si fida della scarsa trasparenza del governo in materia politica ed economica; non è ancora stato stipulato un Accordo di Partenariato e Cooperazione, tassello fondamentale della cooperazione economica e politica made in EU e già attivi negli altri paesi della regione15.
Le sfide: ingerenza, competizione, divergenza.
L’Asia Centrale detiene immense risorse energetiche, ma è altresì una regione tra le più povere e a maggiore tasso di autoritarismo e corruzione del mondo. La politica europea in ambito energetico dovrebbe allora perseguire, al di là della ricerca della propria sicurezza energetica, delle politiche volte a riconciliare i propri obiettivi di sviluppo economico con gli interessi dei paesi fornitori della regione. Le sfide sono molteplici e di magnitudine enorme. Prima di tutto, l’Unione continua a non dimostrare unità di intenti relativamente al progetto Nabucco, che ha un valore stimato di 7,9 miliardi di euro ed è stato progettato per divenire la maggior via di trasporto energetico in grado di collegare Asia Centrale ed Europa. Inoltre, lo stesso budget europeo dedicato alla cooperazione regionale nel triennio 2007-2010 è stato limitato a 22 milioni di euro, sebbene ve ne siano molti di più in previsione per il 2013. Rimane altresì opinabile la possibilità che le istituzioni di credito europee siano disposte a finanziare gli esistenti progetti energetici regionali, considerata la cronica instabilità politica della regione, caratterizzata dalla persistenza del «conflitto congelato» del Nagorno-Karabakh e dagli effetti del conflitto russo-georgiano del 2008.
Ciononostante, Bruxelles continua a richiedere ai governi dell’Asia Centrale un forte impegno a riformare le proprie strutture politiche per raggiungere standard tecnici, politici ed ambientali di stampo occidentale – imponendo, cioè, condizioni che non incontrano affatto gli interessi dei governi a cui si rivolgono. Non ci si dovrebbe dunque attendere che i governi della regione possano tollerare un tale intervento nella sfera della loro sovranità, considerando anche il fatto che questi paesi non dipendono dal potere d’acquisto dell’UE, in quanto non è il loro principale acquirente e non vi sono prospettive in questo senso neanche a medio termine. La maggior parte delle attuali risorse di gas, infatti, sono state poste sotto vincolo contrattuale con compagnie russe e cinesi, ben più indifferenti alla situazione interna di uno stato partner.
Il primo interesse degli stati dell’Asia Centrale nella cooperazione con l’UE ha, dunque, una natura prettamente strategica. L’entrata nel mercato energetico di un altro competitor rafforza la posizione negoziale dei paesi della regione nelle interazioni con Cina e Russia, concorrendo quindi ad aumentare i prezzi dell’energia, anche a diretto svantaggio dei paesi europei. L’Unione Europea e l’Asia Centrale si trovano di fronte ad una considerevole divergenza di interessi: i paesi centro-asiatici si aspettano milioni di euro di investimento ed una conseguente neutralità politica, mentre l’UE può a malapena offrire loro un aiuto finanziario accompagnato da condizioni politiche sgradevoli. Inoltre, l’Unione si è qualificata come partner non affidabile, poiché non in grado di esprimersi con una sola voce sulla questione del progetto Nabucco e, di conseguenza, sulla stessa volontà di sviluppare un impegno strutturato e di lungo periodo con i paesi dell’Asia Centrale. Tutto ciò complica sicuramente il futuro della politica europea nell’area e rischia di minare uno dei pilastri della concezione di sicurezza energetica europea: la diversificazione dei fornitori di materie prime. L’Unione non può rischiare di non capitalizzare gli sforzi economici, tecnici e finanziari finora espressi nei confronti dell’Asia Centrale: l’unico margine di manovra rimasto, quindi, sembra essere quello di rimanere concentrata nel costante sviluppo delle sue politiche strategiche di assistenza.
*Eleonora Fuser ha ottenuto la Laurea Specialistica in Scienze Internazionali e Diplomatiche presso l’Università di Bologna, sede di Forlì, con una tesi di ricerca sul Consiglio NATO-Russia. L’autrice ha condotto esperienze di ricerca in Belgio, Francia e Federazione russa; attualmente collabora con il centro di ricerca IECOB, pubblicando approfondimenti inerenti alla competizione geopolitica nello spazio ex-sovietico.
1 Verda, M. (2010) “Cos’è la sicurezza energetica”, Elenco Analisi, AGI Energia. Consultabile su: http://www.agienergia.it/Analisi.aspx?idd=137&id=68&ante=0.2 First Lord of the Admiralty Winston Churchill, W. in Yergin, D. (2006) Ensuring Energy Security, Foreign Affairs, marzo/aprile 2006.
3 Europe’s Energy Portal – Dependency. Consultabile al sito: http://www.energy.eu/#dependency.
4 A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy, Green Paper, Commission of the European Communities, 2006. Consultabile al sito: http://www.energy.eu/directives/2006_03_08_gp_document_en.pdf.
5 Prospettive della sicurezza energetica europea, ISPI Dossier – Background, 1 Dicembre 2008.
6 Una forte diminuzione nel lato della domanda del mercato energetico può presentarsi a seguito di una forte crisi economica, che può dilungarsi nel medio e lungo periodo, ovvero in una maggiore influenza di politiche ambientali, le quali possono portare ad una notevole diminuzione nei consumi energetici. Dal lato dell’offerta, invece, una contrazione si traduce generalmente in un forte rialzo dei prezzi, vista la natura strategica che le materie prime energetiche hanno acquisito. Tale contrazione può derivare da investimenti insufficienti nelle capacità produttive, le quali possono prolungare l’incapacità produttiva nel medio e nel lungo periodo. Non bisogna però dimenticare che i paesi produttori di risorse energetiche possono alterare deliberatamente la propria offerta per scopi che esulano dal contesto economico e ricadono in quello strategico-politico.
7 Energy Security, IEA – International Energy Agency. Consultabile al sito: http://www.iea.org/subjectqueries/keyresult.asp?KEYWORD_ID=4103.
8 Energy Corridors. European Union and Neighbouring Countries (2007) Directorate General for Research – Sustainable Energy Systems.
9 Competitive, sustainable and secure energy, Energy, Europa. Consultabile al sito:
10 Comunicazione Della Commissione Europea del 29 novembre 2011.
11 Baku Initiative, Directorate General Energy and Transport, European Commission.
12 About INOGATE, INOGATE Energy Portal. Disponibile sul sito: http://www.inogate.org/index.php?option=com_content&view=article&id=46&Itemid=72&lang=en
13 The EU and Energy Security, EU Focus, Delegation of the European Union to the United States, novembre 2009;http://www.eurunion.org/News/eunewsletters/EUFocus/2009/EUFocus-EnergySecur-11-09.pdf.
14 Europe’s Energy Position. Markets and Supply, Market Observatory for Energy, Report, 2009.
15 Boonstra, J., The EU’s interests in Central Asia: Integrating Energy, Security and Values into Coherent Policy, EDC 2020 Working Paper, n. 9, gennaio 2011.