L’evoluzione del “Sistema di Integrazione Centro Americano” e i rapporti con gli Stati Uniti e l’Unione Europea

Introduzione

Lo scenario latino americano, presenta attualmente, un quadro assai complesso nel quale convivono alleanze e raggruppamenti di Paesi che, negli ultimi decenni, hanno dato vita a numerose e variegate istituzioni regionali e sub regionali.

L’America Latina, dopo l’Europa, è l’area in cui si è maggiormente sviluppato il fenomeno del regionalismo, un fenomeno che ha dato vita al Mercato Comune del Sud (MERCOSUR), la Comunità Andina, il Sistema d’Integrazione Centroamericana (SICA) e nuovi esperimenti di alleanza e integrazione più recenti, come l’Unione delle Nazioni Sudamericane (UNASUR) e l’Alternativa Bolivariana per le Americhe (ALBA)¹.

Stiamo parlando, naturalmente, di un complesso mosaico dove convivono – e alle volte si sovrappongono – fini e attività di organismi intergovernativi di carattere emisferico, regionale, interregionale, di concertazione politica o d’integrazione economica e commerciale.
In questo articolo focalizzeremo l’attenzione sul SICA, il punto più alto di un importante processo di integrazione cominciato negli anni ’60 in America Centrale.

Inoltre, esamineremo i più significativi accordi commerciali, politici ed economici che i Paesi centroamericani hanno concluso con gli Stati Uniti (USA) e l’Unione Europea (UE).

Il Sistema d’Integrazione Centroamericano (SICA)

Costituitosi il 1 febbraio 1991 con la firma del “Protocollo di Tegucigalpa” che ha riformato l’Organizzazione degli Stati Centroamericani (ODECA), il SICA, prende formalmente vita nel 1993, con le adesioni di Costa Rica, Honduras, Nicaragua, Panama, El Salvador, Guatemala e, dal 2000, del Belize. Le Nazioni Unite (ONU), con la Risoluzione A/48 L del 10 dicembre 1993, hanno riconosciuto ed avallato questo nuovo sistema d’integrazione regionale.

Sin dalla sua origine, il SICA, ha intensificato il dialogo internazionale con il resto delle Nazioni del globo. Ad esempio, la Repubblica Dominicana, è stata riconosciuta come “Stato associato” status che, nel 2013, è stato conferito anche ad Haiti. Tra gli “Osservatori Regionali” figurano Argentina, Messico, Perù, Stati Uniti e Brasile. Inoltre, il 21 gennaio 2013, la Santa Sede, ha firmato un accordo, presso la sede della segreteria dell’organismo a San Salvador (El Salvador), con il quale anch’essa è diventata il nono “Stato Osservatore Extra-regionale” del medesimo sistema, accanto a Italia, Giappone, Germania, Francia, Regno Unito, Corea del Sud, Taiwan e Spagna.

Il SICA coopera attivamente con l’Organizzazione degli Stati Americani (OSA), la Comunità Andina, il MERCOSUR, la Comunità dei Caraibi, l’Associazione degli Stati dei Caraibi, l’UE e altrettante istituzioni internazionali.

Brevi cenni sul processo d’integrazione centroamericano

Il processo d’integrazione centroamericano prende il suo avvio formale all’inizio degli anno ’50. Infatti nel 1951 nacque l’ODECA a seguito della firma della “Carta di San Salvador”.
In più di quarant’anni di attività, l’ODECA, ha promosso numerose iniziative raggiungendo traguardi importanti come ad esempio la creazione del Parlamento centroamericano – il cosiddetto “Parlacen” -, la Banca Centroamericana e la stipulazione di trattati di portata regionale quali il “Trattato Multilaterale di Libero Commercio e d’Integrazione Economica Centroamericana” e il “Trattato Generale d’Integrazione Economica Centroamericana”.
Proprio in virtù di tali risultati – e nel tentativo di ampliare gli ambiti di discussione – i Paesi membri dell’ODECA, durante l’undicesimo summit dei Presidenti centroamericani, hanno deciso di dar vita ad un progetto comunitario di più ampio respiro, capace di far confluire l’impegno di tutti gli Stati aderenti verso un progetto d’integrazione comune basato sul rispetto dei principi della pace, della libertà, dello sviluppo e della tutela dei diritti umani. Di fatto, il sogno di perseguire l’integrazione centroamericana necessitava di una organizzazione forte, condivisa – come il SICA appunto – attribuendo a quest’ultimo ampi poteri decisionali in materia economica, politica e culturale.
Il SICA presenta oggi una architettura istituzionale caratterizzata dall’esistenza di otto organi che si elencano a continuazione:

1. 1) il Segretariato Generale;
2. 2) la Riunione dei Presidenti;
3. 3) la Riunione dei Vicepresidenti;
4. 4) il Parlamento;
5. 5) la Corte Centroamericana di Giustizia;
6. 6) il Consiglio dei Ministri degli Affari Esteri;
7. 7) il Comitato Esecutivo;
8. 8) il Comitato Consultivo³.

Compito della Riunione dei Presidenti e dei Vicepresidenti è quello di delineare le linee guida dell’organizzazione, indicando le linee politiche e strategiche da adottare nel rispetto dell’identità regionale centroamericana.

Particolarmente significativo il ruolo che riveste il Segretariato Generale, il quale, diramandosi in vari consigli, segreterie e commissioni, risulta essere il perno dell’intero sistema. Qui vengono discusse tutte le istanze che si riferiscono ai temi più svariati: politica ambientale, tematiche di genere, turismo, integrazione economica, eccetera.
Il Segretariato Generale detiene il potere esecutivo dell’organizzazione. Decide la portata degli accordi internazionali e vaglia i comandi derivanti dalla Riunione dei Presidenti, dal Consiglio dei Ministri degli Affari Esteri e dal Comitato Esecutivo. La presidenza del Segretariato ruota semestralmente con turnazione dei rappresentanti dei Paesi membri.
Attualmente, ricopre la carica di Segretario Generale il nicaraguense Juan Daniel Alemán Guardián.

Il Parlamento centroamericano, invece, è una istituzione politica che ha tra i suoi scopi quello di integrare gli Stati membri ponendosi numerosi ed importanti obiettivi a livello locale, quali la democratizzazione politica e sociale, il rafforzamento delle istituzioni politiche, la risoluzione dei problemi economici, sociali ed ecologici, le problematiche dei giovani, dell’infanzia, della migrazione, l’identità culturale, l’organizzazione della polizia pubblica, la democrazia, la partecipazione dei popoli, la ricerca di accordi, proposte economiche e commerciali nonché la gestione delle frontiere⁴. Si compone di venti deputati per ogni Stato membro, eletti mediante suffragio universale, i quali durano in carica cinque anni. A questi si aggiungono gli ex Presidenti e Vicepresidenti dgli Stati membri, più ventidue rappresentanti nominati dalla Repubblica Dominicana.

La Corte di Giustizia del Centroamerica (CCJ) è l’erede della cosiddetta “Corte di Cartago” (Costarica) ed è considerata come il primo tribunale internazionale della storia moderna. Vi aderiscono tutti gli Stati del centroamerica, ad eccezione del Costarica. Le sue competenze sovranazionali sono definite dal “Trattato di Tegucicalpa” e le sue sentenze hanno carattere vincolante per le parti contraenti.

Il “Trattato Generale di Integrazione Economica”, detto anche “Trattato di Managua”, venne firmato il 13 dicembre del 1960 dando così origine al “Mercato Comune Centroamericano” noto anche con la sigla MCCA. All’indomani della firma del “Trattato di Tegucicalpa”, precisamente il 29 ottobre 1993, venne firmato altresì il “Protocollo de Guatemala”, con il quale le parti si impegnavano a dar vita ad una vera e propria “Unione Economica Centroamericana” seguendo, per lo meno nelle intenzioni, il percorso tracciato dall’UE.

Gli Stati firmatari diedero vita anche al “Subsistema de Integración Económica”, il cui organo tecnico ed amministrativo è la “Segreteria d’Integrazione Economica Centroamericana” nota anche con l’acronimo SIECA. Questo “subsistema” si propone di favorire la cooperazione intergovernativa e l’integrazione.

Le tappe principali sono⁵:

• Il perfezionamento delle zone di libero commercio;
• Il coordinamento delle zone commerciali esterne;
• L’attuazione del “Arancel Centroamericano de Importación”;
• Il libero movimento di capitali e dei lavoratori;
• L’integrazione monetaria e finanziaria, bastata sull’armonizzazione delle politiche macroeconomiche e fiscali;
• Il perfezionamento e l’adozione di politiche settoriali mirate in ambiti quali: turismo, agricoltura, industria, telecomunicazioni, scienza, tecnologia, diritti dei consumatori, infrastrutture, educazione e ambiente;
• Armonizzazione della legislazione in ambito bancario, finanziario e in materia di proprietà intellettuale e industriale;

A partire dal 1990, il SICA, ha avviato una intensa attività diplomatica per stabilire rapporti economici e commerciali privilegiati con numerosi interlocutori, primi fra tutti gli USA e l’UE, principali soci del MCCA.

I Paesi centroamericani hanno così cercato di approcciarsi al nuovo scenario economico internazionale, attuando una strategia che tentava di combinare l’integrazione regionale, la liberalizzazione commerciale e l’intensificazione dei vincoli commerciali con l’esterno⁶. Tale strategia venne delineata, per la prima volta, nel “Plan de Acción Económico para Centro América” (PAECA), approvato nel giugno del 1990 ad Antigua. Attraverso il PAECA, si optò per un nuovo modello di integrazione regionale compatibile con una serie di politiche di apertura e liberalizzazione, tanto dell’economia come del commercio, che in quel periodo stavano affrontando tutti i Paesi della regione, un aggiustamento legato, in particolare, alla necessità aumentare le esportazioni. Punto di partenza era allora quello di dar vita ad un “Mercado Común para exportar”⁷.

Quanto detto è premessa necessaria per comprendere gli accordi commerciali – e non solo – che i Paesi centroamericani hanno concluso con gli uSA e l’UE.

Il “Central American Free Trade Agreement” (CAFTA)

Questo trattato di libero commercio, che lega Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, la Repubblica Dominicana e gli USA, è stato firmato nell’estate del 2004 e posto al vaglio dei Parlamenti nazionali nel corso del 2005. E’ stato ratificato da tutti i Paesi coinvolti, ad eccezione del Costa Rica. I punti salienti di tale accorto riguardano numerose tematiche, alcune delle quali non ancora negoziate all’interno dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC – WTO).

Oltre al tema del libero accesso al mercato – per prodotti agricoli, industriali e servizi – vengono regolamentati settori quali le telecomunicazioni, finanza, la proprietà intellettuale, gli investimenti, le regole della concorrenza e gli appalti pubblici⁸.

Questi accordi sono definiti “WTO Plus”, non solo perché contengono tematiche che non fanno parte dei negoziati multilaterali, ma anche perché questi aspetti riflettono una serie di liberalizzazioni più profonde ed incisive⁹.

Il CAFTA rappresenta, di fatto, una “regolarizzazione” di politiche già esistenti, ovvero, una “legalizzazione” di quelle politiche imposte alla regione a partire dagli anni ’80 – nell’ambito dei “Piani di Aggiustamento Strutturale” – attraverso i quali si diede avvio ad una apertura finanziaria e commerciale di questi Paesi verso l’esterno.

Va ricordato che dal 2001, al CAFTA, si accompagna anche il “Plan Puebla Panamá” (PPP), un piano di sviluppo da miliardi di dollari che ha come fine la promozione dell’integrazione e dello sviluppo dell’area centroamericana¹⁰.

La ratifica del CAFTA è stata raggiunta con una innegabile difficoltà, dovuta principalmente al clima di generale opposizione crescente in tutti gli Stati firmatari, compresi gli USA. Nonostante il CAFTA fosse stato definito dall’ex presidente americano George W. Bush come “la priorità commerciale del 2005″, il Congresso americano ha approvato la proposta con una risicatissima maggioranza, registrando 217 voti favorevoli e 215 voti contrari.

In Centroamerica, invece, l’opposizione più aspra al progetto è stata registrata nelle organizzazioni sindacali e nelle organizzazioni a tutela delle popolazioni indigene e contadine. Queste ultime hanno duramente manifestato contro il trattato, asserendo come quest’ultimo avrebbe finito per sancire, di fatto, la fine del settore agricolo centroamericano, con conseguente perdita della sovranità nazionale e la cessione della gestione delle ricchezze naturali in favore delle potenze straniere¹¹.

Ma la accusa principale al trattato riguarda fondamentalmente la mancata capacità dei paesi centroamericani di giungere ad un accordo che salvaguardasse gli interessi dei propri cittadini. Come nel caso del NAFTA, non si sono tenute conto delle profonde asimmetrie regionali, di natura economica e non solo, che caratterizzano gli Stati contraenti. Da qui le preoccupazioni legate ai possibili effetti che tale accordo potrebbe avere sulle economie locali.

La stessa Banca Mondiale, in un documento redatto nel 2003 – dunque prima della ratifica del trattato – analizzava le difficoltà legate all’efficacia del settore agricolo e agro-industriale centroamericano. Il rischio che corrono riguarda la possibilità di essere inondati da beni e prodotti lavorati a basso costo negli USA. Le aziende agricole statunitensi beneficiano, come noto, di generosissimi sussidi a sostegno della produzione: questo metterebbe i piccoli contadini centroamericani in una situazione di profonda crisi, dato che essi, con pochi strumenti e le magre risorse finanziarie a disposizione, riescono a produrre a malapena per la sussistenza.

L’accordo CAFTA avrebbe, quindi, dovuto mettere in competizione l’industria agroalimentare di entrambe le aree¹². Secondo alcuni critici dell’accordo, siamo di fronte, per certi versi, di un meccanismo perverso che comporterebbe un rischio ancora maggiore: l’abbandono delle terre coltivabili centroamericane da parte della popolazione, in larga maggioranza indigena.

L’abbandono delle terre è un punto cruciale delle critiche rivolte al CAFTA.
La ragione è anche ricca di risorse naturali disseminate lungo tutto il territorio centroamericano, ricchezze naturali che rendono i territori molto appetibili per le multinazionali. Le risorse naturali sono concentrate principalmente nelle zone tradizionalmente abitate dalle popolazioni indigene, che a gran voce hanno denunciato l’attuazione di un vero e proprio “saccheggio” delle proprie terre. Una delle proteste più emblematiche, si verificò nel 2004, in Guatemala, all’indomani della “Legge Generale sulle Concessioni” discussa dal Parlamento guatemalteco.

In conclusione, sono in molti a credere che la vera trattativa non abbia riguardato tanto la liberalizzazione commerciale tra gli Stati firmatari quanto la possibilità effettiva, per gli USA, di controllare e sfruttare ampie zone centroamericane ricche di risorse naturali.

Accordo di Associazione tra UE e Centroamerica (ADA)

L’11 dicembre 2012 è stato approvato dal Parlamento Europeo l’Accordo di Associazione tra l’Unione Europea e Honduras, Panama, Costa Rica, Guatemala, El Salvador e Panama. Come si può leggere nella Risoluzione approvata dal Parlamento Europeo¹³, tale accordo va ben oltre l’ambito meramente economico e commerciale:

“(…) l’accordo di associazione con l’America centrale deve essere considerato un quadro ideale per unire le forze, tra partner di pari livello, nella lotta contro la disuguaglianza sociale e la povertà, al fine di sostenere uno sviluppo inclusivo e affrontare le sfide sociali, economiche e politiche tuttora aperte”.

Tale accordo è considerato, da entrambe le parti, come un importante contributo dell’UE non solo allo sviluppo economico della regione, ma anche al processo di integrazione affrontato negli ultimi decenni dai Paesi centroamericani. Un segnale evidente, dunque, della volontà politica degli Stati europei di perfezionare la politica di sostegno alla pace e alla democratizzazione dell’area, avviata agli inizi degli anni ’80 e concretizzata attraverso la stipulazione di vari accordi di pace e dal processo di Contadora.

Tale accordo va così a consolidare il dialogo tra l’UE e i paesi centroamericani. Un dialogo intenso, iniziato formalmente nel 1997 con l’avvio del cosiddetto “Dialogo di San José”.
Il dialogo politico ed economico di San Josè è stato istituzionalizzato dalla Conferenza ministerale del novembre 1985, in Lussemburgo, attraverso una dichiarazione sottoscritta dalla Comunità e da sei Paesi dell’America Centrale – Costa Rica, Salvador, Honduras, Panama, Nicaragua, Guatemala -¹⁴. Tale processo ha avuto il suo “informale” avvio già nel 1984, in occasione di una riunione ministeriale tenutasi in Costa Rica. Inizialmente, il fine della collaborazione tra i principali Paesi europei e i partner centroamericani, era quello di dar vita ad un forum internazionale nel quale avviare un dibattito politico che potesse contribuire alla risoluzione dei conflitti, al raggiungimento della pace e allo sviluppo del centroamerica¹⁵. Il gruppo di San José ha, da questo momento in poi, iniziato una collaborazione che si è ulteriormente ampliata nel corso degli anni, fino ad arrivare alla decisione condivisa di stipulare un vero e proprio accordo di associazione interregionale. Nel maggio del 2006 i capi di Stato e di Governo europei e centroamericani hanno ufficialmente stabilito che i negoziati si sarebbero aperti nell’ottobre del 2007. Il 10 marzo 2010 si è aggiunta anche Panama alle trattative.

L’accordo di Associazione è stato finalmente firmato a Tegucigalpa (Hunduras) il 28 giugno 2012 e si articola in tre pilastri ufficiali:

• 1) dialogo politico;
• 2) cooperazione;
• 3) commercio.

E sono essenzialmente i primi due punti a differenziare l’ADA da un qualsiasi trattato di libero commercio, come sottolineato nella stessa “Declaración de Tegucigalpa”: il fine di questo accordo non è e non deve essere la mera creazione di una zona di libero scambio, ma il raggiungimento di numerosi e diversificati obiettivi.

Questo progetto, va ricordato, rappresenta una novità per la politica estera europea, che per la prima volta ha siglato un accordo accordo di cooperazione di questo genere con un’altra regione del pianeta.

Anche la compattezza mantenuta dai Paesi centroamericani, durante i negoziati che hanno preceduto la firma dell’accordo, è stato un elemento tutt’altro che scontato.

Da un punto di vista economico, anche all’ADA, sono state mosse critiche molto simili a quelle rivolte al trattato di libero commercio stipulato con gli USA. Inanzittutto, l’ADA, basa la sua ragion d’essere su numerosi accordi, anzitutto commerciali, presi tra regioni del mondo che si pongono in un rapporto asimmetrico.

Ancora, l’allarme di molti movimenti e associazioni della società civile, circa un’eventuale “svendita” di beni e risorse centroamericane alle potenze straniere, non è mancato neanche all’indomani dell’accordo con la UE. Già nel marzo 2007 il “Colectivo Centroamericano por el Diálogo” (CAD), entità formata da organizzazioni centroamericane ed europee, che operano su temi quali cittadinanza, istituzionalità democratica e sviluppo locale, ha consegnato un documento alla rappresentanza della UE in Honduras e al Parlamento nazionale, nel quale si ribadiva, a gran voce, la preoccupazione legata alla stipulazione di tale accordo tra il centroamerica e l’UE¹⁶.

E’ opinione largamente diffusa che l’ADA nasca, sostanzialmente, come necessaria risposta al CAFTA, una vera e propria “rincorsa” dell’Europa nei confronti degli USA. Lo stesso Peter Mandelson, l’allora commissario europeo al commercio, nel 2007 aveva dichiarato che il modello seguito dall’ADA è lo stesso modello proposto dal CAFTA. E le polemiche che ne sono seguite sono state caratterizzate, anzitutto, dalla riflessione riguardante gli effettivi risultati che il CAFTA ha ottenuto, in termini di benefici per le parti firmatarie, dal momento della sua entrata in vigore. Secondo recenti stime, El Salvador, a un anno dal CAFTA, ha aumentato il suo deficit commerciale del 24%. Il Guatemala si ritrova con un deficit commerciale di circa 415 milioni di dollari. In Honduras il surplus di 500 milioni di dollari registrato prima dell’entrata in vigore del CAFTA, nel 2007 risultava dimezzato. Il paradosso sta nel fatto che l’unico paese a non aver registrato tali fallimenti economici è il Costa Rica, che il CAFTA non l’ha ratificato.

Il terzo pilastro dell’accordo, quello legato all’ambito commerciale, è sicuramente il più importante, oltre ad esser quello che ha destato le maggiori critiche in centroamerica. L’abbassamento dei dazi doganali recherà enormi vantaggi agli esportatori europei, così come avvenuto per gli esportatori statunitensi dopo la firma del trattato di libero commercio.

Conclusioni

La società civile centroamericana si è largamente mobilita per dire “No” a quello che essi temono sia l’ennesima apertura agli investimenti esteri senza controllo e alla speculazione finanziaria di matrice americana ed europea. Ancora una volta, come nel caso del CAFTA, ciò che è stato sottolineato è l’evidente asimmetria che caratterizzano le basi su cui poggiano entrambi gli accordi.

La domanda che il terzo settore centroamericano pone all’Europa è la seguente: a fronte del fallimento del modello neoliberista – come dimostra l’attuale crisi globale – come può essere sostenuta, ancora oggi, la tesi secondo cui la “sola” liberalizzazione del mercato sia divenuta l’unica alternativa percorribile per le nazioni e le regioni del mondo, economicamente meno sviluppate?. Ancora, il sorgere di tali accordi, evidentemente più favorevoli ad una parte piuttosto che all’altra, possono essere letti come l’estremo tentativo, da parte di USA e UE, di attuare una “nuova” liberalizzazione economica globale, dopo il fallito tentativo del “Doha Round” in seno alla OMC?. Entrambe le domande sono contenute in numerosi documenti indirizzati agli stessi Capi di Stato e di Governo centroamericani, rei, secondo le organizzazioni del terzo settore, di aver firmato questi accordi.

La risposta europea alle critiche mosse contro l’accordo di associazione sono state riassunte in un documento ufficiale pubblicato sul sito del “Servizio Europeo per l’Azione esterna” (SEAE), nel quale si evidenzia come tale processo permetterà ai prodotti centroamericani, prevalentemente agroalimentari e materie prime, di mantenere i benefici del “Sistema di Preferenze Generalizzate”, se non addirittura di usufruire di ulteriori vantaggi doganali¹⁷. L’obiettivo ultimo del pilastro commerciale, secondo la descrizione fornita dal SEAE, sarebbe quindi quello di agevolare uno sviluppo sostenibile dell’area centroamericana¹⁸. Ovviamente, il beneficio sarà variabile a seconda delle diverse economie nazionali.

La questione, come appare evidente, è assai complicata e spinosa.

Da un lato, bisognerà attendere qualche anno per vedere quali frutti cresceranno grazie al “seme” gettato con la ratifica dell’ADA. Dall’altro, è necessario tener conto di numerosi altri fattori: la crisi del modello liberista; il rinnovato interesse che il centroamerica ha risvegliato nei Paesi industrializzati nelle economie emergenti; la capitale importanza geopolitica che riveste la regione centroamericana; la dura opposizione del terzo settore a quello che viene visto come un nuovo processo di neo colonizzazione; la volontà con cui le classi dirigenti dei paesi centroamericani, firmatari degli accordi, hanno manifestato per il raggiungimento dello stesso, attraverso una coesione che fino a qualche anno fa era difficilmente immaginabile. Una coesione raggiunta attraverso la mediazione del SICA, che ha fatto del “Parlacen” il principale mediatore fra gli Stati membri.

Non a caso, è stato proprio il “Parlacen” a sigliare l’accordo, il 29 giugno 2012, con il Parlamento Europeo. Un elemento, questo, che sottolinea come i Paesi centroamericani abbiano, di fatto, raggiunto una nuova fase del loro processo di integrazione. Un processo che ha di fronte a sé ancora molta strada e che da molti anni è al centro dell’attenzione internazionale e delle agende politiche delle potenze, consce delle innumerevoli opportunità e potenzialità, che questa area del mondo ha da offrire.