Da Geologo impegnato, ahimè da molto tempo, nelle indagini di supporto alla pianificazione urbanistica, auspicavo vivamente che il nuovo regolamento 53/2011 in materia di indagini geologiche fosse l’occasione per migliorare alcuni aspetti retrivi e/o controversi del precedente regolamento 26/R del 2007. Purtroppo non è stato così, o lo è stato solo in parte.
A parte i rivisti aspetti sismici – di contenuto avanzato e pienamente condivisibili – e l’eliminazione del riferimento alla piena ventennale – di cui non ne avevo mai capito la motivazione e l’utilità – i criteri valutativi, in particolare quelli relativi alla pericolosità e alla fattibilità idraulica, rimangono ancora troppo semplicistici e non in grado di concretizzarsi in regole di trasformabilità del territorio coerenti con le effettive condizioni di rischio.
Prima di esplicitare quanto sopra affermato devo tuttavia esprimere tutto il mio sconcerto su quella che ritengo essere la novità procedurale più eclatante introdotta dal nuovo regolamento con la necessaria complicità della l.r. 36/2011 (1): la decisione di introdurre l’obbligatorietà, al fine dell’approvazione degli atti di pianificazione e di governo del territorio, dell’acquisizione da parte dei Comuni del parere favorevole del Genio Civile.
Lo sconcerto deriva sia dalla natura del provvedimento – del tutto incoerente con la filosofia della Regione Toscana che ha sempre propugnato, nel rispetto del principio di sussidiarietà tra gli enti, la responsabile autonomia decisionale dei Comuni – sia dalla mia naturale avversione all’adeguamento supino anche a quei pareri non condivisibili, in quanto privi di motivazione e/o ragionevolezza.
La motivazione addotta nel preambolo dalla Regione per introdurre l’obbligatorietà del parere è la seguente: “si ritiene di dover rendere più efficace l’esito del controllo svolto dalla struttura regionale competente, al fine della migliore prevenzione del rischio idrogeologico, idraulico e sismico nell’ambito di una più coerente e funzionale pianificazione del territorio ed, altresì, al fine della migliore economia e chiarezza dei procedimenti amministrativi”. Lascio ai lettori la valutazione della credibilità razionale della motivazione sopra espressa, peraltro poco illuminante ai fini del riconoscimento del nesso causale provvedimento-effetti attesi.
E adesso veniamo alle direttive (2), sulle quali esprimo un primo dissenso a cominciare dalle disposizioni generali di cui al par. 1, là dove si continua a richiedere che le pericolosità del territorio siano valutate “anche in coerenza con i piani di bacino” (PAI) (3), quando si sa bene che tale richiesta contrasta con il principio generale secondo il quale non può esistere un rapporto di coerenza tra due criteri valutativi tra loro incoerenti. In questi casi l’unica concreta possibilità che rimane all’estensore delle indagini per risultare coerente con il Regolamento 53/R e con i PAI è
semplicemente quella di mantenere separate le indagini del Regolamento 53/R da quelle dei PAI. Ogni altro tentativo – compreso quello della conferenza di servizi introdotta con l’art. 13 del 53/R – risulterà, infatti, tanto faticoso quanto inutile. Peraltro è abbastanza curioso che la Regione Toscana chieda ai singoli Geologi di risolvere queste incoerenze quando essa stessa non è stata in grado, dapprima di uniformare i criteri valutativi dei vari PAI e, successivamente, di conformare il 53/R ai PAI o, comunque, di stabilire criteri guida per correlare le pericolosità dei vari PAI con quelle del 53/R.
Più in dettaglio gli aspetti poco condivisibili delle direttive riguardano i seguenti punti:
2.1 B4 – Elementi per la valutazione degli aspetti idraulici
“Vanno considerati gli elementi idrologico-idraulici necessari per caratterizzare la probabilità di esondazione dei corsi d’acqua in riferimento al reticolo d’interesse della difesa del suolo come definito nei piani di assetto idrogeologico (PAI) approvati, oppure come definito nel PIT e ad ogni altro corso d’acqua potenzialmente rilevante.”
L’estensione delle indagini ad “ogni altro corso d’acqua potenzialmente rilevante” introduce un elemento di indeterminazione (che significa potenzialmente rilevante?) di cui nessuno ne avvertiva il bisogno e che potrebbe portare – nell’eventualità di un evento tragico derivante da un corso d’acqua non indagato – a conseguenze, anche penali, molto pesanti per il Geologo che ha sottostimato la rilevanza potenziale di tale corso d’acqua.
2.1 C1 – Aree a pericolosità geologica
Anche qui, come nel precedente 26/R, non si comprende appieno quale sia stato il criterio guida per la classificazione della pericolosità. Il risultato, comunque, è che nella stessa classe si ritrovano assieme fenomeni attivi e fenomeni potenziali e che “le aree interessate da intensi fenomeni erosivi e da subsidenza” sono rimaste nella classe di pericolosità geologica elevata G.3, in contraddizione con la pecularietà propria della classe di pericolosità geologica molto elevata G.4 (aree in cui sono presenti fenomeni attivi e relative aree di influenza).
2.1 C2 – Aree a pericolosità idraulica
La classificazione di pericolosità idraulica è rimasta praticamente identica a quella del precedente 26/R e, quindi, ancora basata su una semplice distribuzione non caratterizzata delle aree alluvionabili per vari tempi di ritorno, che risulta del tutto inadeguata per una corretta valutazione dei reali livelli di pericolosità, cui riferirsi per stabilire i limiti e le condizioni alla trasformabilità del territorio. A tale inadeguatezza – purtroppo comune alla maggior parte dei PAI italiani – si sarebbe potuto ovviare in via semplice con una classificazione di pericolosità che tenesse conto, oltre che del tempo di ritorno dell’evento, anche dei principali fattori che maggiormente influiscono sul carattere potenziale più o meno distruttivo dell’evento stesso: fattori idraulici (battenti e velocità) e fattori geomorfologici (aree di fondovalle ed aree di pianura aperta).
3.2.2.1 – Situazioni caratterizzate da pericolosità idraulica molto elevata
Al punto a) si subordinano le nuove edificazioni e le nuove infrastrutture alla preventiva o contestuale realizzazione di interventi strutturali sulle cause dell’insufficiente drenaggio. L’applicazione della perentoria disposizione, figlia di quella semplicistica classificazione della pericolosità che non tiene in alcun conto le caratteristiche e le modalità di accadimento degli eventi alluvionali, è quanto meno discutibile, in termini sia di costi-benefici, sia per i possibili effetti negativi indotti al contorno.
Le lente modalità di manifestazione di un fenomeno di ristagno, unitamente all’assenza in molti casi di condizioni morfologiche che consentono l’instaurarsi di battenti idrici di entità significativa, conferisce al ristagno stesso – ancorchè caratterizzato da un tempo di ritorno trentennale – un livello di pericolosità che certamente non può essere ragionevolmente definito molto elevato e al quale si può facilmente ovviare con sistemi di auto sicurezza. In questi casi subordinare le nuove edificazioni e le nuove infrastrutture ad interventi strutturali sulle cause, dimensionati per il tempo di ritorno duecentennale (sic!), produce due effetti negativi: l’impegno di notevoli risorse economiche non giustificate da significative condizioni di rischio e, paradossalmente, l’aggravio delle condizioni di pericolosità e di rischio nelle aree di valle a causa della mancata laminazione delle piene naturalmente operata da queste aree di temporaneo ristagno.
La locuzione “nuove edificazioni” non risulta inoltre chiara, anche in riferimento all’applicazione del punto m) riferito agli interventi diversi da quelli del punto a). Si tratta – qui come in altre parti della direttiva – della nuova edificazione di cui al all’art. 78 comma 1, lettera a della l.r. 1/2005 ?
Al punto d) il “tessuto insediativo” del precedente regolamento è stato sostituito da “aree edificate”, nell’intento – così almeno è stato detto in più occasioni – di precisarne il campo di applicazione, ed evitare perimetrazioni troppo soggettive.
Premesso che il vecchio “tessuto insediativo” andava molto bene così com’era e, probabilmente, la sua origine non era casuale, ma scaturiva dall’esigenza condivisa di delimitare un ambito territoriale urbanisticamente corretto ed utile al pianificatore, in quanto connotato da una serie di processi insediativi interagenti e non frazionabili, l’introduzione dell’ambito “aree edificate” non apporta alcun elemento chiarificatore. In campo urbanistico le aree edificate corrispondono sempre, infatti, ad aree prevalentemente edificate, con la sola esclusione delle case sparse (in urbanistica l’area viene definita come lo “spazio geografico, delimitato o delimitabile, dove si svolgono processi fisico-naturali o insediativi o sociali”).
3.2.2.2 – Situazioni caratterizzate da pericolosità idraulica elevata
Al punto b) le “condizioni di sicurezza” diverse da quelle ottenute con interventi strutturali non risultano univocamente definite, anche se in via logica si può evincere che ci si volesse riferire all’autosicurezza. La poca chiarezza deriva in generale dall’impiego – qui come in altre parti della direttiva – di una terminologia sulla sicurezza troppo variegata: “ispetto di condizioni di sicurezza”, “interventi di messa in sicurezza”, “interventi strutturali per la riduzione del rischio idraulico”, “interventi di auto sicurezza”. A tale confusione si sarebbe potuto ovviare limitando la terminologia a:
- messa in sicurezza a mezzo di interventi strutturali sui corsi d’acqua ;
- messa in sicurezza a mezzo di interventi di auto sicurezza (tutte le tipologie di intervento finalizzate a mettere in sicurezza solo l’opera che si intende realizzare, distinte se necessario tra quelle atte a ridurre le condizioni di vulnerabilità delle opere e quelle ottenute per sopraelevazione del piano di campagna)
Al punto c) l’interpretazione letterale della precisazione “laddove non siano attuabili interventi strutturali di messa in sicurezza” porterebbe a riservare la possibilità di non adozione di misure compensative volumetriche ai soli casi di verificata inattuabilità di interventi strutturali sui corsi d’acqua. La precisazione è inutile e fuorviante in quanto riferita ad interventi in auto sicurezza che non necessitano – per definizione – di interventi strutturali. Se proprio si vuole lasciare bisognerebbe quantomeno sostituire “attuabili” con “attuati”.
L’esclusione o meno di misure compensative viene inoltre affidata ad una comparazione tra volume sottratto dagli interventi urbanistico-edilizi ed estensione del bacino sotteso dalla previsione.
Premesso che parlare prima di interventi edilizi e poi di previsione crea un po’ di confusione nell’applicazione della disposizione, la comparazione risulta impropria, in quanto erroneamente basata sull’esistenza di rapporto diretto tra estensione del bacino ed area allagabile (che è l’unico riferimento per valutare gli effetti di una sottrazione di volume). Più correttamente e semplicemente la correlazione – almeno là dove sono stati realizzati studi idraulici - doveva essere fatta con l’estensione dell’area allagabile.
Al punto d) la disposizione – riferita alle nuove previsioni – limita la possibilità di adottare misure compensative volumetriche a quelle previsioni che, singolarmente o complessivamente, non comportano la sottrazione di estese aree alla dinamica delle acque.
La genericità dell’aggettivo “estese” oltre a non consentire una omogenea applicazione della disposizione sul territorio regionale, favorisce un controllo troppo discrezionale da parte degli Uffici regionali. Anche qui sarebbe stato assai più corretto che l’ammissibilità dell’adozione di misure compensative fosse stata riferita ad una oggettiva valutazione, basata sull’individuazione di un valore limite di incremento del battente idraulico (assumendo in via cautelativa celle d’invaso chiuse, senza sfioro).
Concludo queste mie brevi note con la preoccupante constatazione di non essere riuscito a trovare in rete, a distanza di oltre sei mesi dall’entrata in vigore del Regolamento 53/R, articolo alcuno che riguardi il regolamento stesso ed in particolare la perdita di “sovranità” da parte dei Comuni. Escluso che tale constatazione possa dipendere da una ignoranza collettiva, l’unica amara spiegazione è, purtroppo, quella legata alla perseverante italica consuetudine della pubblica amministrazione di considerare i pareri utili alla condivisione di future responsabilità.
Note
1. Legge regionale 2 agosto 2011, n. 36 – Modifiche all’art. 62 della l.r. 1/2005 (Norme per il governo del territorio). Bollettino Ufficiale n. 39, parte prima, del 5 agosto 2011.
2. Allegato A al Regolamento 53/R – Direttive per le indagini geologiche
3. Il Piano di Assetto Idrogeologico (PAI) rappresenta uno stralcio funzionale, direttamente inerente il settore della pericolosità idraulica ed idrogeologica, del piano generale di bacino già previsto dalla l. 183/1989.
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