Allargamento ue: il magro bilancio del semestre italiano

Intervista a Davide Denti, vicedirettore di Eastjournal.net
Il 13 gennaio si è chiuso definitivamente il semestre italiano di presidenza del Consiglio dell’Unione europea. Il presidente del Consiglio, Matteo Renzi, a Strasburgo, nel suo discorso davanti al Parlamento europeo, ha sottolineato l'importanza dell'integrazione europea dei Balcani, citando espressamente Albania, Serbia e Montenegro. Il 2014 avrebbe potuto essere un anno favorevole all'avanzamento del processo di integrazione della regione: la presidenza di turno è toccata, infatti, prima alla Grecia e poi all'Italia, due paesi tradizionalmente amici dei Balcani. Inoltre, c'erano stati in precedenza fatti positivi: nel 2013 l’accordo sulla normalizzazione delle relazioni tra Serbia e Kosovo e l'ingresso della Croazia nell'UE; nel 2014 l'avvio dei negoziati di adesione con la Serbia, lo status di Paese candidato dell'Albania, l'Accordo di stabilizzazione e associazione con il Kosovo (che non dovrà passare per la ratifica dei 28 Paesi membri).
Per quanto riguarda la politica d’allargamento, il bilancio del semestre italiano rimane invece assai magro. L’unico passo avanti formale è stata l’apertura di quattro nuovi capitoli negoziali con il Montenegro e il lancio della macro-regione adriatico-ionica, iniziativa importante ma che convolge 4 Paesi membri UE (Italia, Grecia, Croazia e Slovenia) e 4 Paesi candidati (Albania, Bosnia, Montenegro e Serbia), ma non potrà contare su risorse e un bilancio aggiuntivo rispetto ai vari fondi UE e bilaterali ed esclude Kosovo e Macedonia per via dei veti della Grecia e della Serbia. Ma proprio la Grecia si è mostrata ben poco interessata al proprio ruolo storico, mentre le tante scadenze elettorali, dalle elezioni europee a quelle in Bosnia, Serbia e Kosovo, hanno ulteriormente fatto perdere tempo. Così il 2014 è stato un anno sprecato e la presidenza italiana non è riuscita a portare a casa quasi nulla.
Questo in estrema sintesi il contenuto dell'analisi di Davide Denti pubblicata su Eastjournal.net. 
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Allargamento UE, il magro bilancio della presidenza italiana del Consiglio UEdi Davide Denti - Eastjournal.net, 14 gennaio 2015
Da SARAJEVO - Il 13 gennaio, con il passaggio di consegne alla Lettonia, si è chiuso definitivamente il semestre italiano di presidenza del Consiglio dell’Unione europea. E anche per quanto riguarda la politica d’allargamento, il bilancio del semestre rimane magro. L’unico passo avanti formale dei paesi dei Balcani occidentali verso l’integrazione europea è stata l’apertura di quattro nuovi capitoli negoziali con il Montenegro, oltre al lancio della strategia macroregionale adriatico-ionica. Ferme al palo Serbia e Albania, i maggiori paesi della regione, così come Macedonia, Kosovo e Bosnia ed Erzegovina.
L’importanza di un amico a Bruxelles
Come scrive Dorian Jano, ricercatore dell’Università Marin Barleti di Tirana, una delle condizioni empiriche perché uno stato candidato faccia dei passi avanti verso l’integrazione europea (oltre ad avere un’economia di mercato e una democrazia liberale) è che la presidenza del Consiglio UE, laddove si prendono per unanimità le decisioni sul tema, sia tenuta da un paese membro favorevole all’allargamento e in grado di costruire un consenso tra tutti e 28. Si pensi al ruolo della presidenza tedesca che precedette il vertice di Helsinki nel 1999, o a quella greca al vertice di Salonicco nel 2003.
Il 2014 poteva quindi prospettarsi come un anno positivo per la regione: due paesi tradizionalmente amici e sponsor dei Balcani (Grecia ed Italia) avrebbero tenuto le redini della presidenza del Consiglio UE, potendo capitalizzare su un 2013 in cui diversi nodi erano venuti al pettine, in primis con l’accordo sulla normalizzazione delle relazioni tra Serbia e Kosovo.
In realtà il 2014 è stato un anno perso: da una parte, la presidenza greca si è mostrata ben poco interessata al proprio storico ruolo di amica dei Balcani, a parte il veto contro la Macedonia; dall’altra, le molteplici scadenze elettorali, con le elezioni europee così come il rinnovo dei parlamenti in Bosnia, Serbia e Kosovo hanno fatto perdere parecchio tempo tra campagne elettorali e costruzione delle coalizioni di governo. E la presidenza italiana non è riuscita a portare a casa quasi nulla sul tema.
La presidenza italiana del Consiglio UE e i Balcani
Il rapporto della presidenza italiana del Consiglio UE con i Balcani (e più in generale con la politica estera UE in toto) è stato ambiguo fin dal principio. Se a parole l’allargamento veniva definito una priorità, nei dettagli esso scompariva rispetto ad altri dossier. Si poteva forse ben sperare dalla visita dell’allora ministro degli esteri Mogherini nelle capitali della regione, a fine luglio 2014: ma anche questa si è poi rivelata più uno stunt a favore della nomina di Federica Mogherini a capo della politica estera UE, pallino personale di Matteo Renzi, che una vera indicazioni della priorità della regione per la politica estera italiana.
Gli obiettivi che l’Italia si era posta, rispetto all’integrazione europea dei Balcani, includevano l’indicazione di una data per l’avvio dei negoziati con l’Albania, l’apertura di nuovi capitoli negoziali con Serbia, Montenegro e Turchia, e il rilancio della prospettiva d’adesione per Kosovo, Macedonia e Bosnia-Erzegovina, bloccate da veti interni ed esterni.
Ciò che effettivamente la presidenza italiana è riuscita ad ottenere, nelle conclusioni del Consiglio UE del 16 dicembre, è stata l’apertura di quattro nuovi capitoli negoziali con il Montenegro: i numeri 18 (regolamenti statistici), 28 (protezione della salute e dei consumatori), 29 (unione doganale) e 33 (misure finanziarie e di budget), portando a 16 su 35 il totale dei capitoli aperti con il più piccolo paese della regione. Niente da fare invece per la Serbia, che non è riuscita ad ottenere l’apertura del capitolo 32 (controlli finanziari), nonostante le rassicurazioni dell’ambasciatore italiano a Belgrado. Idem per l’Albania, ferma al palo in attesa di una data di avvio dei negoziati, nonostante lo status di paese candidato ottenuto lo scorso giugno.
Per quanto riguarda i tre paesi più arretrati nel processo d’allargamento, i segnali di ottimismo prescindono dal ruolo tenuto dalla presidenza italiana. Il Kosovo ha firmato l’accordo di stabilizzazione e associazione con l’UE, che grazie al Trattato di Lisbona non dovrà ora passare per la ratifica dei 28 stati membri. La Bosnia ed Erzegovina ha visto un’iniziativa diplomatica anglo-tedesca volta a rilanciarne il processo d’integrazione europea lasciando ad un secondo momento le complesse questioni di riforma costituzionale del paese; anche in questo caso, Roma non ha partecipato all’iniziativa diplomatica e inizialmente non ha nemmeno espresso una posizione sulla proposta. Infine la Macedonia, alla quale l’eterno ritorno del veto greco per via della questione del nome (veto illegale in base all’accordo ad interim del 1995, come riconosciuto anche dalla Corte internazionale di giustizia nel 2011 nel caso dell’integrazione del paese nella Nato) non ha offerto nuove speranze.
Niente da fare, inoltre, anche per la Turchia, dove le varie questioni aperte (dalla repressione del dissenso interno, al ruolo nello scenario siriano) hanno impedito che si prendesse forse l’unico passo sensato, ossia l’apertura dei capitoli 23 e 24 (magistratura e diritti fondamentali, e giustizia libertà e sicurezza), in base ai quali avviare un serio dialogo con le autorità turche sulla situazione dei diritti civili e politici nel paese. Anche qui, nonostante il sostegno a parole di Francia e Italia, il Consiglio UE non ha dato il via libera. L’ultimo nuovo capitolo dei negoziati d’adesione della Turchia, il 22 sulla politica regionale, è stato aperto a ottobre 2013.
La strategia per la macroregione adriatico-ionica
Uno strumento europeo in più, avviato durante questo semestre di presidenza italiana, e probabilmente l’unico progetto a lungo termine per la regione, è stata la Strategia per la macro regione adriatico-ionica (EUSAIR). Si tratta di una piattaforma di cooperazione territoriale a livello decentrato tra le regioni affacciate sui due mari, fortemente voluta dal presidente della regione Marche Gian Mario Spacca. La strategia adriatico-ionica è centrata su quattro assi tematici (pesca, turismo sostenibile, qualità ambientale e infrastrutture) e si aggiunge alle già esistenti strategie macroregionali UE per il Baltico, le Alpi, e il bacino danubiano.
La strategia adriatico-ionica mette insieme quattro stati membri UE (Italia, Grecia, Slovenia e Croazia) e quattro stati candidati (Bosnia-Erzegovina, Serbia, Montenegro, Albania), due dei quali a ben vedere hanno ben poco in comune con la dimensione marittima. Dall’altra parte, purtroppo, essa non prevede risorse e un bilancio aggiuntivo rispetto ai vari fondi UE e bilaterali, ed inoltre esclude Kosovo e Macedonia, per via dei veti della Grecia e della Serbia, in maniera incoerente con l’obiettivo di sostenere la cooperazione regionale nei Balcani. Skopje e Pristina possono fortunatamente partecipare comunque ad iniziative correlate alla macroregione, quali quelle sulla cooperazione universitaria.
Un sostegno a parole più che nei fatti
Come anche in altri capitoli, anche per quanto riguarda i Balcani la presidenza italiana del Consiglio UE si è risolta più in parole che in fatti. L’Italia non ha ancora pienamente compreso l’importanza, anche economica, che la regione balcanica può avere per il nostro paese. D’altronde l’iniziativa diplomatica nella regione sta passando sempre di più alla Germania, che invece tale importanza l’ha sempre avuta ben chiara.
Ora la presidenza del consiglio UE passa a Lettonia e Lussemburgo, paesi con altre priorità strategiche (la guerra in Ucraina e l’unione bancaria). Vedremo se, come honest broker, si dimostreranno più favorevoli ai Balcani rispetto ad un sostegno italiano troppo spesso limitatosi al solo livello retorico.