Contributo alla riforma della PA

Caro Matteo e cara Marianna,
vi ringrazio per aver dato la possibilità a tutti i cittadini di poter intervenire con proposte sul cambiamento delle pubbliche amministrazioni. Aspetto molto importante affinché il cambiamento possa partire dal basso e dai bisogni dei cittadini. I 44 punti che avete indicato nella lettera e l’approccio adottato a favore del cambiamento e non contro le persone rappresenta un buon inizio al contrario della riforma Brunetta che si basava sul presupposto errato della lotta parolaia ai fannulloni ed agli assenteisti. Coinvolgere e non escludere è la posizione giusta da cui partire. Anac - Autorità anticorruzione L’Italia rappresenta il 50% della corruzione in Europa che secondo l’Unione Europea ammonta complessivamente a circa 120 miliardi. Questo è il primo problema da risolvere per far funzionare meglio le PA in quanto dietro le inefficienze si nasconde la corruzione. Ritengo che le competenze dell’Anac sono diventate molto ampie e non facilmente espletabili con efficacia. Per tale motivo occorre lasciare all’Anac le competenze relative all’anticorruzione ed alla trasparenza e liberarla dalle altre attività che riguardano la performance. Inoltre, occorre potenziare l’Anac e assegnare dei poteri sul piano repressivo: sanzioni, controlli a campione, indagini ispettive ed attività di prevenzione. Occorre ricordare che l’illegalità, dalla corruzione alla criminalità organizzata, limita la crescita economica, crea distorsioni nel mercato ed incide negativamente sulla vitalità delle imprese. Autorità per la misurazione, la valutazione e la trasparenza della performance
Si ritiene proficuo assegnare ad un’altra autorità da costituire le funzioni relative alla misurazione, valutazione e trasparenza della performance.
Non è sufficiente affermare che le PA in Italia non funzionano o funzionano male e che gli operatori pubblici non lavorano. Occorre conoscere la qualità e la quantità dei servizi erogati ed il livello di efficienza ed efficacia dei servizi per intervenire in modo adeguato con azioni correttive finalizzate al miglioramento continuo. In assenza di un sistema di misurazione e valutazione della performance supportato da un sistema informatico (es. Balance Scorecard) si naviga a vista con interventi operativi indipendenti dalle variabili che intervengono nel processo produttivo (risorse umane, fattori produttivi, organizzazione e gestione del processo, qualità e quantità del servizio o prodotto) con il rischio conseguente di accumulare sprechi, di porre in essere un’organizzazione del processo di produzione non coerente con l’esigenza di erogare servizi di qualità senza dispendio di risorse.
Controllare in assenza di un sistema di misurazione e valutazione e di indicatori efficaci non è utile al fine di migliorare la performance e l’utilità dell’ente. In tale caso gli obiettivi programmati ed i risultati conseguiti non corrispondono ai requisiti della correttezza, utilità e priorità e consentono di affermare che l’ente ha conseguito i propri obiettivi.
Un fattore che occorre tenere presente tra gli indicatori è la velocità e il tempo di definizione dei servizi e delle prestazioni richieste. Penso al tempo medio delle visite specialistiche, al tempo medio di definizione delle prestazioni ed al tempo medio di pagamento dei debiti da parte delle PA. Queste informazioni non sono presenti sui siti istituzionali anche se vi sono enti pubblici come l’Inps che utilizzano tali indicatori rapportati al tempo per programmare la propria attività fin dalla metà degli anni ottanta. Occorre rendere obbligatoria la trasparenza di tali indicatori affinché i cittadini e gli studiosi di organizzazione possano prenderne conoscenza ed esprimere le proprie valutazioni e proposte di miglioramento.
L’opacità delle informazioni non aiuta il management pubblico a realizzare modelli organizzativi adeguati al cambiamento che avviene nel pianeta. Bisogna togliere l’alibi al management pubblico tramite la implementazione di un sistema di dati e di informazioni elaborate che riflettano lo stato delle PA e consentano di effettuare le scelte giuste in sede di pianificazione, di gestione e di azioni correttive.
Dalla Relazione sulla performance delle amministrazioni centrali 2012, redatta dall’Anac nel mese di febbraio 2014, si evince chiaramente che i dirigenti hanno conseguito per il 2012 il premio intero (parte variabile dello stipendio) per aver raggiunto gli obiettivi strategici programmati e rendicontati dalle stesse PA all’Anac. Pertanto, registriamo due fenomeni in contraddizioni tra di loro: la scarsa fiducia dei cittadini e delle imprese nei confronti delle PA e l’assegnazione del premio di risultato ai dirigenti.
Ritengo che i piani delle PA non sono credibili e rapportati alle risorse e che gli obiettivi programmati sono stati stabiliti per essere conseguiti.
E’ necessario che il controllo dei piani e dei rendiconti venga assegnato all’Organismo indipendente di valutazione della performance per superare il paradosso descritto prima.
Le attività assegnate alla CiVIT (adesso Anac) sono insufficienti ed è necessario ampliare i poteri in materia di controllo (controllo a campione, verifiche ed ispezioni) ed applicazione delle sanzioni qualora i documenti presentati all’autorità non siano veritieri e siano finalizzati ad eludere qualsiasi controllo o valutazione seria e responsabile.
L’assenza di controlli a campione sul campo e l’impossibilità di stabilire sanzioni a carico delle PA inadempienti ha reso l’attività della CiVIT non incisiva e limitata ad un controllo formale degli atti e documenti trasmessi dalle PA.
Alle PA non devono essere riconosciuti i premi incentivanti legati alla parte variabile del salario qualora non abbiano introdotto un sistema di misurazione e valutazione oggettivo, serio e responsabile, non hanno utilizzato gli indicatori di qualità e quantità delle attività e dei servizi e non hanno adottato la trasparenza degli obiettivi programmati e dei risultati conseguiti in modo significativo e comprensibile.
Trasparenza totale
Il sistema di misurazione e valutazione della performance con i relativi strumenti deve essere soggetto alla trasparenza totale affinché i cittadini e gli utenti dei servizi possano prenderne conoscenza ed intervenire con proposte e contestare eventuali scelte improduttive che abbassano la qualità dei servizi e creano sprechi e doppioni.
L’indice di Trasparency International posiziona l’Italia al 72° posto su 174 paesi. L’opacità e la bassa trasparenza condizionano lo sviluppo del paese.
Regioni, Servizio Sanitario Nazionale ed Enti locali
Il decreto legislativo n. 150/2009 si è rivolto quasi completamente ed in modo obbligatorio alle amministrazioni centrali dello Stato ed agli enti pubblici non territoriali trascurando gli enti territoriali ed il Servizio sanitario nazionale. La maggior parte dei comuni capoluogo e delle Regioni avevano anticipato la riforma e, pertanto, non hanno incontrato difficoltà ad adeguarsi alla nuova normativa. Molti enti locali, non essendo obbligati dalla normativa, non hanno introdotto gli istituti previsti dal Decreto e si sono limitati ad applicare la trasparenza in modo parziale e per materie che non riguardano gli aspetti dell’organizzazione (indicatori, risorse, andamenti gestionali) e la fasi del ciclo di gestione della performance.
La riforma Brunetta ha avuto una scarsa incidenza sulle autonomie locali a causa dei pochi obblighi (art. 11 del D. Lgs. n. 150/2009, abrogato dal D. Lgs. n. 33/2013), dei molti principi ai quali gli enti territoriali dovevano adeguare il proprio ordinamento (art. 16 del D. Lgs. n. 150/2009) e della facoltà di adottare alcuni istituti (sistema di misurazione e valutazione, indicatori di performance, organismo indipendente di valutazione della performance). Le autonomie locali hanno scelto di enunciare i principi in assenza di alcuna implementazione operativa, di trattare la trasparenza come un qualsiasi adempimento e di non introdurre, avendone la facoltà, alcuni istituti (già specificati) essenziali per avviare un percorso di cambiamento.
L’area delle autonomie locali (comuni, regioni e strutture del servizio sanitario nazionale), la quale non rientra nelle attività della CiVIT, dipende dalla “intesa tra la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, l’Anci, l’Upi e la Commissione” che definiscono “i protocolli di collaborazione per la realizzazione delle attività di cui ai commi 5, 6 e 8” (comma 2, art. 13 del D. Lgs n. 150/2009). Questa ultima disposizione non ha funzionato per nulla perché si è limitata ad offrire alle autonomie locali delle line guida in assenza di qualsiasi tipo di sostegno e di controllo sull’attuazione dei contenuti del Decreto. Occorre ricordare che tra la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome e la CiVIT non è stata sottoscritta alcune intesa e che l’Anci attraverso il progetto “Performance e Merito” ha assistito i comuni aderenti all’iniziativa fino alla conclusione del progetto stesso.
Occorre far entrare nel processo di cambiamento le autonomie locali attraverso delle norme obbligatorie, stabilite d’intesa con le diverse associazioni, al fine di realizzare il sistema di misurazione e valutazione della performance che dovrà essere trasparente e comprensibile ai cittadini, la costituzione dell’Organismo indipendente di valutazione e l’introduzione degli indicatori di performance.
Si propone di abrogare il nucleo di valutazione ed il servizio di controllo interno che la letteratura manageriale ha duramente criticato per l’autoreferenzialità espressa e per i risultati insufficienti conseguiti.
Si ritiene necessario stabilire a livello centrale degli indicatori di qualità e quantità dei servizi erogati da parte dei comuni, i quali potranno essere classificati per popolazione, delle regioni e del servizio sanitario nazionale al fine di realizzare il benchmarking tra i diversi enti ed iniziare un percorso di miglioramento continuo.
Occorre riflettere sulla possibilità di costituire in ogni regione una commissione per la performance, i cui costi siano a carico di ciascuna regione, al fine di sostenere nelle autonomie locali il processo di cambiamento delle PA. La commissione dovrebbe operare d’intesa con l’autorità centrale e con la regione che l’ha istituita e dovrebbe avere una durata provvisoria di tre anni cioè il tempo utile per avviare la riforma.
I comuni in questi ultimi anni si sono dotati di un sito web che non sempre è all’altezza di favorire l’utilizzo degli strumenti di performance management finalizzati al miglioramento continuo. Occorrono degli interventi finanziari diretti a realizzare un sistema informatico efficace ed efficiente in ogni comune per realizzare il sistema di misurazione, valutazione e trasparenza della performance.
Pianificazione e controlli interni negli enti locali
La legislazione vigente prevede un coacervo di strumenti e documenti relativi alla pianificazione ed ai controlli interni. Si ritiene che tali strumenti siano tanti e non ben coordinati. Pertanto, occorre avviare un processo di semplificazione e di integrazione, classificando i comuni nel modo seguente:
- Comuni capoluogo di provincia e comuni equiparabili per popolazione;
- Comuni di medie dimensioni;
- Piccoli Comuni con una popolazione inferiore ai 10 mila abitanti. Per questi comuni occorre prevedere l’obbligo di associarsi al fine di realizzare il sistema di misurazione e valutazione della performance e la costituzione dell’Organismo indipendente di valutazione della performance.
Il d. l. n. 174/2012 ha introdotto alcune modifiche al fine di semplificare la pianificazione degli enti locali. Infatti, il piano dettagliato degli obiettivi (PDO) ed il piano della performance (Ppf) sono stati unificati nel piano esecutivo di gestione (c. 3 bis, art. 169 del TUEL). Non è stato considerato che il riferimento temporale del PDO e del Ppf sono diversi. Il primo è redatto su base annuale ed il secondo si riferisce al triennio.
Occorre rendere tali strumenti significativi e comprensibili all’esterno (cittadini, associazioni, studiosi) altrimenti fallisce l’obiettivo della trasparenza, della partecipazione alla gestione dei servizi e del controllo esterno.
Investimenti esteri
L’Italia ha bisogno di risorse per superare la crisi economica e, pertanto, occorre attrarre gli investimenti esteri attraverso un grande impegno a sostegno della trasparenza, dell’anticorruzione e del miglioramento delle PA contro la burocrazia.
Antonino Leone - Verona