La strategia per la democrazia nella politica estera dell’Unione europea

Paolo Bargiacchi Europa

In occasione delle crisi di Libia (febbraio-ottobre 2011) ed Ucraina (novembre 2013-marzo 2014), l'Unione europea ha garantito attivo sostegno politico, economico e militare a favore, in un caso, dei rivoltosi (poi insorti) libici e, nell'altro, dell'opposizione ucraina. In entrambi i casi le crisi si sono risolte secondo i desiderata della parte sostenuta dall'Unione. Nonostante le sostanziali differenze tra la vicenda libica (turbative interne contro un Governo autocratico sfociate in un conflitto armato) e quella ucraina (turbative interne contro un Governo democratico sfociate in un mutamento, anche violento, dello stesso), l'azione esterna europea ha evidenziato la stessa strategia politica di aperto ed incisivo sostegno alla parte (in guerra o in lotta) prescelta, poi realizzatasi con modi e strumenti diversi in ragione delle concrete circostanze (co-belligeranza ed alleanza politica con gli insorti libici; sostegno politico-economico ai rivoltosi ucraini e poi al nuovo Governo).

In entrambi i casi l'attivismo europeo si è fondato sul presupposto dell'universalità dei valori fondamentali proclamati nei Trattati istitutivi dell'Unione (diritti fondamentali della persona, libertà, democrazia, uguaglianza, Stato di diritto) e, quindi, sull'esigenza assoluta ed inderogabile di diffonderli a cominciare dalle macro-aree geografiche confinanti (sponda Sud del Mediterraneo, Caucaso ed Europa orientale ex-comunista). Questo obiettivo è espressamente enunciato sia in alcune norme fondamentali del Trattato di Maastricht, TUE (art. 2; art. 3, par. 5; art. 8, par. 1; art. 21), sia nelle nuove linee programmatiche della politica estera europea ridefinite proprio nel primo semestre del 2011 dalla Commissione e dall'Alto Rappresentante in due documenti dai titoli molto significativi ( A Partnership for Democracy and Shared Prosperity with the Southern Mediterranean, 8 marzo; A new response to a changing Neighbourhood, 25 maggio), sia, infine, nelle posizioni assunte dai vertici istituzionali dell'Unione durante le due crisi.

Nel caso libico, il Consiglio europeo nella riunione straordinaria dell'11 marzo 2011 affermò nella Dichiarazione conclusiva che Gheddafi avrebbe dovuto "abbandonare immediatamente il potere" dato che "il suo regime [aveva] perso ogni legittimità" e che, al suo posto, l'Unione riconosceva come unico "interlocutore politico" gli insorti (organizzatisi nel Consiglio Nazionale di Transizione di Bengasi) cui si offriva aiuto per "costruire uno Stato costituzionale [...] sviluppare lo stato di diritto" e far ripartire l'economia libica con l'obiettivo di avviare il Paese "rapidamente ad una transizione ordinata verso la democrazia".
Nel caso ucraino, fatte salve le dovute e notevoli differenze di contesto, sin dall'inizio della crisi l'Unione prese apertamente le parti dell'opposizione filo-europea in lotta con il Governo filo-russo, contribuendo così a favorire l'insediamento di un nuovo Governo più "europeisticamente democratico" rispetto al precedente. Subito dopo l'annuncio del Presidente Yanukovich della sospensione della firma dell'accordo di associazione con l'Unione, il 25 novembre 2013 il Presidente del Consiglio europeo Van Rompuy ed il Presidente della Commissione Barroso affermarono, da un canto, che l'Unione era pronta " to be more open and supportive to those who are willing to engage in reforms and modernisation" (ossia l'opposizione filo-europea già scesa in piazza contro il Governo) e che, dunque, era al fianco di quei cittadini ucraini che " have again shown these last days that they fully understand and embrace the historic nature of the European association" e, dall'altro, che gli accordi politici ed economici con l'Unione rappresentavano " an opportunity to accompany our common neighbors towards modern, prosperous and rule-based democracies ".

Meno di quattro mesi dopo, il 21 marzo 2014, al momento della firma delle political provisions dell'accordo di associazione con il nuovo Governo Poroshenko lo stesso Van Rompuy sottolineò nel suo Statement come l'accordo riconoscesse le aspirazioni del popolo ucraino " to live in a country governed by values, by democracy and the rule of law [and] the popular yearning for a decent life as a nation, for a European way of life ".

L'esigenza di "affermare e promuovere i suoi valori e interessi nel resto del mondo" (art. 3, par. 5, TUE), vale a dire di diffondere la European way of life, spiega come mai per l'Unione l'interazione ed il dialogo con gli "altri" sia strettamente funzionale alla promozione ed esportazione del proprio modello politico democratico ed economico neoliberista (l'Unione sviluppa "con i paesi limitrofi relazioni privilegiate al fine di creare uno spazio di prosperità e buon vicinato fondato sui valori dell'Unione": art. 8, par. 1, TUE; corsivo nostro). Senza entrare nel merito politico, economico o ideologico della strategia europea, va però evidenziato come in entrambe le crisi questo modello di azione esterna non sia risultato conforme al diritto internazionale vigente: nel caso ucraino, la difformità si riscontra in particolare rispetto al divieto di ingerenza negli affari interni di uno Stato mentre, nel caso libico, rispetto al divieto di usare la forza nelle relazioni internazionali sancito dalla Carta dell'ONU.

Con riguardo al caso libico, infatti, per quanto autocratico possa essere un Governo, non esiste ad oggi una norma giuridica internazionale (o una dottrina politica maggioritaria nella comunità internazionale) che legittimi il regime change per instaurare la democrazia. Non a caso anche quando l'obiettivo effettivamente perseguito è proprio il regime change (come in Libia nel 2011) gli Stati intervenienti e/o il Consiglio di Sicurezza continuano a nascondersi dietro il velo politico-giuridico dell'intervento umanitario (la dottrina che giustifica l'intervento coercitivo della comunità internazionale all'interno di uno Stato se la popolazione subisca gravi e sistematiche violazioni dei diritti umani che lo Stato de quo non può o non vuole impedire) senza mai invocare apertamente il regime change. La pretesa europea di intervenire con la forza per avviare un Paese verso la democrazia non trova legittimazione giuridica nella nozione di intervento umanitario dato che questo modello di intervento incontra stringenti limiti giuridici di scopo e azione che si sostanziano, da un canto, nel divieto di provocare il regime change mediante l'azione armata e, dall'altro, nell'obbligo di perseguire esclusivamente il fine umanitario di proteggere la popolazione dalla violenza. E neanche la più recente dottrina politica della "responsabilità di proteggere" può legittimare il rovesciamento dei governi autocratici: anche in questo caso, infatti, l'uso della forza è esclusivamente funzionale a proteggere i civili dalle violenze del Governo o della guerra e non anche a favorirne il rovesciamento sostenendo militarmente i ribelli.

Nel caso ucraino, la decisa presa di posizione europea a favore dell'opposizione filo-europea, assunta subito dopo la decisione del Governo Yanukovich di sospendere la firma dell'accordo di associazione e con l'opposizione già in piazza per protestare, può invece costituire un'illecita interferenza negli affari interni dell'Ucraina tanto più considerando che, da un lato, il Governo ucraino, seppur corrotto ed inefficiente, non era qualificabile, in punto diritto, come un regime autocratico e non si era macchiato, al 25 novembre 2013, di crimini internazionali nei confronti dei dimostranti e, dall'altro, che il confronto/scontro tra questi e la polizia in piazza "Euromaidan", per quanto teso e violento, non costituiva una "guerra civile", ossia un "conflitto armato non-internazionale" (il che avrebbe determinato l'applicazione del diritto internazionale), ma invece, per dirla con l'art. 1, par. 2, del Secondo Protocollo addizionale del 1977 alle Convenzioni di Ginevra del 1949, una "situazione di tensione interna, di disordine interno, come una sommossa", rispetto alla quale si applicava in toto agli Stati terzi il divieto di non ingerenza.

Nel complesso, quindi, l'Unione sembra il "Presidente Wilson del terzo millennio" nella misura in cui ha fatto propria la dottrina del liberal idealism fondata sul right to democratic governance e sulla costruzione di un new world order di sistemi politici democratici e modelli economici neoliberisti. Per essere legittimata anche dal punto di vista giuridico, però, questa dottrina richiede una radicale modifica del diritto internazionale vigente che non potrebbe, dunque, più fondarsi sul principio dell'intervento armato solo per "ragioni umanitarie" contro la Libia di turno e sul divieto di interferire nelle scelte politiche ed economiche dell'Ucraina di turno ma dovrebbe invece riconoscere il diritto di intervenire politicamente (e, se necessario, anche militarmente) per "ragioni democratiche" contro altri Stati allo scopo di instaurare la democrazia al posto di un governo autocratico oppure riconoscere il diritto di esportare la European way of life laddove un governo seppur democratico non sia in sintonia con le strategie politiche ed economiche dell'Unione.

Dinanzi a questa strategia europea per la democrazia "nel resto del mondo" è plausibile prevedere la ferma opposizione (non solo a parole) del resto della società internazionale e già la crisi ucraina si profila come la prima (e non ultima) occasione di confronto politico-giuridico tra pretese innovative e conservative dell'attuale ordine internazionale. Un confronto dall'esito incerto e, al momento, non prevedibile che, comunque, lascia ragionevolmente prevedere in futuro una fase di non trascurabile instabilità politico-militare delle relazioni internazionali a livello globale.

Paolo Bargiacchi è Professore Ordinario di Diritto Internazionale all'Università Kore di Enna.