Responsabilità ambientale e proprietario

Nel sistema sanzionatorio ambientale, il proprietario del sito inquinato è un soggetto diverso dal responsabile dell'inquinamento, anche se i due soggetti possono coincidere.
È sull'autore dell'inquinamento che gravano la responsabilità da illecito e gli obblighi di intervento, di bonifica e ripristinatori.
Il proprietario dell'immobile, pur incolpevole, non è immune da ogni coinvolgimento nella procedura relativa ai siti inquinati e dalle conseguenze della contaminazione: se gli obblighi di bonifica e ripristino ambientale, ovvero gli obblighi di riparazione per equivalente, gravano sul responsabile dell'inquinamento, è altrettanto vero che, in subordine, qualora il responsabile non venga individuato, ovvero risulti che non sia in grado di far fronte alle proprie obbligazioni risarcitorie, le obbligazioni risarcitorie per equivalente sono dall'ordinamento poste a carico del proprietario, ancorché incolpevole dell'inquinamento, attesa proprio la natura di onere reale degli interventi effettuati.
In base all'articolo 245 codice ambiente, il proprietario, ancorché non responsabile, può attivare volontariamente gli ulteriori interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale.



Inoltre, ai sensi dell'articolo 253 cod. ambiente, è sul proprietario che gravano, in mancanza di individuazione del responsabile o in caso di sua infruttuosa escussione, le conseguenze dell'inquinamento e dei successivi interventi .
Nel caso di mancata individuazione del responsabile o di assenza di interventi volontari, infatti, le opere di bonifica sono realizzate dalle amministrazioni competenti  , salva, a fronte delle spese da esse sostenute, l'esistenza di un privilegio speciale immobiliare sul fondo, a tutela del credito per la bonifica e la qualificazione degli interventi relativi come onere reale sul fondo stesso, onere destinato pertanto a trasmettersi unitamente alla proprietà del terreno ai sensi del citato art. 253  cod. ambiente.
Il codice dell'ambiente — sembrerebbe — coinvolgere il proprietario a prescindere dall'accertamento della sua responsabilità per l'inquinamento. Il coinvolgimento è necessario in rapporto alle misure di prevenzione, facoltativo per gli interventi di messa in sicurezza e ripristino ambientale, sussidiario per l'eventuale accollo delle obbligazioni risarcitorie.
L'ordinamento,  attua il principio di  chi inquina paga , ma allo stesso tempo si preoccupa di evitare che, in assenza di individuazione del responsabile ovvero di impossibilità di questi a far fronte alle proprie obbligazioni, il costo degli interventi gravi sulla collettività. Tali costi, infatti, vengono residualmente posti a carico della proprietà.
Il coinvolgimento del proprietario incolpevole nelle spese di bonifica, attraverso gli istituti dell'onere reale e del privilegio speciale, è volto proprio a responsabilizzare il soggetto che ha un particolare legame con le aree interessante, al fine di salvaguardare la salubrità dell'ambiente. Il pregiudizio economico che, in tal modo, il titolare del diritto  di proprietà è tenuto a sopportare è giustificato dalla funzione sociale che il proprietario, nel partecipare in tal modo agli interventi volti a ripristinare la salubrità, è chiamato dalla legge a compiere. Dall'insieme delle norme ricordate del codice dell'ambiente, e dal principio esposto dalla  giurisprudenza dominante emergono tre principi assolutamente condivisibili:
 a) il proprietario non è estraneo alle vicende successive all'accertata contaminazione dell'immobile oggetto del suo diritto;
 b) egli è tenuto ad attuare le misure di prevenzione necessarie;
 c) egli può, anche in vista delle conseguenze future in cui potrebbe incorrere ai sensi dell'articolo 253 del codice ambiente (onere reale e privilegio speciale sul bene), sempre farsi carico volontariamente degli interventi necessari.
Non dobbiamo poi dimenticare che, la  facoltà di godimento del bene ed il suo intrinseco valore commerciale sono comunque compromesse dall'inquinamento, spinta non secondaria all’intervento volontario del proprietario incolpevole.
La giurisprudenza dominante, ha quasi sempre affermato che il proprietario del sito a cui non sia imputabile, neppure in parte, la contaminazione dello stesso, non è tenuto né ad attivare di propria iniziativa il procedimento né ad ottemperare all'ordinanza che imponga la bonifica del sito notificatagli, come si è detto, solo in ragione dell'esistenza dell'onere reale.
Una responsabilità diretta del proprietario per la realizzazione degli oneri di bonifica potrebbe ipotizzarsi solamente nel caso in cui l'amministrazione accerti in via istruttoria un coinvolgimento del proprietario nella causazione dell'inquinamento.
Ma l'onere reale ed il privilegio speciale sorgono in capo al proprietario in base alla previsione legislativa, senza che sia necessario accertare una responsabilità del medesimo proprietario (in termini né oggettivi né soggettivi). La ratio, è di evitare che i costi di ripristino rimangano a carico della P.A., qualora il diretto responsabile dell'inquinamento non sia individuato. Il proprietario, pertanto, ove non sia responsabile dell'inquinamento, ha non tanto l'obbligo, quanto piuttosto l'onere di provvedere agli interventi di bonifica, se intende evitare le conseguenze derivanti dai vincoli che graverebbero sull'area come onere reale e privilegio speciale immobiliare.
Il fatto che sul proprietario incolpevole non gravi l'obbligo di realizzare gli interventi di bonifica non esclude che le conseguenze negative derivanti dalla contaminazione dell'area costituiscano una sorta di spinta indiretta per il proprietario medesimo ad attivarsi spontaneamente, al fine di evitare che sul terreno gravino l'onere reale ed il privilegio speciale . Spinta indiretta che, tuttavia, non può tradursi nell'esistenza di un potere amministrativo di imporre, a chi non sia responsabile dell'inquinamento, l'effettuazione di interventi di bonifica.
Il Testo Unico ambientale, accogliendo le critiche dottrinali, ha stabilito nell'ambito del comma 4 dell'art. 253 cod. ambiente, che il proprietario non responsabile dell'inquinamento può essere tenuto a rimborsare, sulla base di un provvedimento motivato e con l'osservanza delle disposizioni di cui alla l. 7 agosto 1990, n. 241, le spese degli interventi adottati, dal Comune o dalla Regione in base all'art. 250 codice ambiente, soltanto nei limiti del valore di mercato del sito, valore determinato a seguito dell'esecuzione degli interventi medesimi.
Il titolare del diritto di proprietà affronta una situazione non agevole, perché, malgrado non gravi su di lui l'obbligo di bonificare, la non coercibilità di tale obbligo in capo al responsabile della contaminazione, fatte salve le conseguenze penali cui può incorrere (art. 257 codice ambiente), pone in capo al proprietario incolpevole l'onere di bonificare, al fine di conservare la titolarità del bene e non esporsi all'espropriazione dello stesso.
L'estremo rimedio previsto dalla normativa in esame è rappresentato dall’ espropriazione.
Questa interviene quando le regole della responsabilità aquiliana, e quindi il ripristino ambientale ad opera del responsabile dell'inquinamento, nonché le regole della proprietà, ossia l'adempimento dell'onere reale che grava sul proprietario del sito, non vengono applicate. Ne consegue che la Pubblica Amministrazione per recuperare le spese effettuate può soltanto esercitare l'azione esecutiva.
È vero che il proprietario è libero di non attivarsi a fronte della notifica dell'ordinanza di bonifica, tuttavia con questo atteggiamento si assume il rischio di non poter utilizzare il bene e di perderlo qualora dovessero essere portate a compimento le azioni di bonifica in primo luogo e successivamente di esecuzione forzata.
La normativa intende incentivare il proprietario non responsabile dell'inquinamento o il gestore dell'area ad assumere l'iniziativa di attivare le procedure per gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale, al fine di non correre il rischio di sopportare le conseguenze che normativamente derivano dalla propria eventuale inerzia.
La giurisprudenza più recente, in effetti, pare univoca sul punto. Essa ha anzi espressamente chiarito che l'unica funzione della notifica dell'ordinanza al proprietario è quella "di metterlo in condizione di assolvere all'onere [di procedere alla bonifica]" al fine di "mantenere l'area libera da vincoli". I vincoli in questione sono quelli previsti dall'art. 253 cod. ambiente: onere reale e privilegio speciale immobiliare costituiti a garanzia delle spese sostenute dall'Amministrazione per provvedere d'ufficio al recupero del terreno.
È necessario, in altri termini, che l'attuazione del principio "chi inquina paga" nell'allocazione dei costi delle bonifiche non conduca ad una eccessiva deresponsabilizzazione dei soggetti che − con una ordinaria diligenza − hanno la possibilità di scongiurare alla radice il pericolo di un danno all'ambiente.
Dunque, tutti i soggetti interessati al ripristino ambientale di un sito contaminato hanno la facoltà (non l'obbligo) di procedere alla bonifica.
A questo proposito viene stabilito all'art. 245, comma 1 cod. ambiente, che le procedure e gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale possono essere attivate su iniziativa degli interessati non responsabili cioè, in primo luogo, del proprietario incolpevole e/o dal gestore dell'area (ma a questa categoria appartiene anche qualsiasi altro soggetto che vanti un interesse qualificato sul sito, come l'usufruttuario o il conduttore, etc.).
L'interesse alla bonifica è strettamente legato onere reale che inciderebbe in senso restrittivo sul diritto di proprietà diminuendo la commerciabilità economica del bene.
Sebbene il proprietario, in ragione della sola qualifica soggettiva rivestita, e indipendente da una partecipazione all'evento contaminante (inteso anche  come mancato intervento per impedire la diffusione di una contaminazione già in atto), dovrà, nell'ipotesi in cui abbia rilevato il superamento o il pericolo concreto e attuale del superamento della CSC (Concentrazione Soglia Contaminazione), effettuare la comunicazione e adottare le misure di prevenzione previste dall'art. 242 cod. ambiente.
L'obbligo che grava sul proprietario non responsabile è, quindi, una sorta di obbligo di allarme per situazioni di pericolo concreto ed attuale di superamento delle soglie di CSC, da comunicare alla regione ed agli enti locali, competenti per territorio, con la contestuale adozione delle misure di prevenzione, ai sensi dell'art. 242, comma 1, cod. ambiente, affinché sia garantita, oltre ad un immediato intervento di contenimento della contaminazione, quanto meno la conoscenza della pubblica amministrazione dei fatti che possono risultare potenzialmente inquinanti.
Al termine di questo breve excursus  possiamo affermare che l'obbligo di bonifica è posto solo in capo al responsabile dell ' inquinamento, che la P.A. ha l'onere di ricercare ed individuare (ex artt. 242 e 244 cod. ambiente); mentre il proprietario non responsabile dell'inquinamento o altri soggetti interessati hanno una mera facoltà di effettuare interventi di bonifica (art. 245 cod. ambiente).
Sul responsabile dell'evento di contaminazione (anche se sedimentata) e sul proprietario incombe, prima ancora, però, un obbligo informativo nei confronti della P.A. circa l'esistenza di un evento potenzialmente contaminante.
Avv. Massimiliano Bettoni -  Studio Legale MaBe.