RUSSIA: Kaliningrad verso l’Europa. Libera circolazione nella Prussia orientale

Posted 23 agosto 2012 in Baltico, Lituania, Polonia, Russia, Slider, Unione Europea with 0 Comments
di Davide Denti

Da oggi Kaliningrad è un po’ più vicina all’Europa. La città russa sul Baltico, già luogo natale di Kant, ha acquistato il diritto per i suoi cittadini di muoversi senza necessità di visto in due regioni frontaliere della Polonia (e viceversa). Grazie ad un accordo bilaterale tra Russia e Polonia, e alla modifica di un regolamento dell’Unione Europea, tutti i residenti dell’oblast, divenuto una enclave Schengen a partire dal 2004, beneficiano ora di una maggiore libertà di movimento. Ma andiamo con ordine.

Come ammorbidire la frontiera Schengen: gli accordi di traffico frontaliero locale

L’area coperta dall’accordo LBT per Kaliningrad (fonte: http://emn.gov.pl/dokumenty/zalaczniki/75/75-12989.jpg)

L’adesione dei paesi dell’Europa centro-orientale all’Unione Europea ha portato con sé lo spostamento ad est della frontiera dell’area Schengen di libera circolazione – con l’effetto collaterale di irrigidire frontiere che invece avevano forti dinamiche economiche e sociali, quali il confine polacco-ucraino. Per alleviare tali effetti negativi, il Codice Schengen prevede la possibilità di firmare degli accordi bilaterali tra un paese UE e un paese terzo – accordi di traffico frontaliero locale  (LBT), regolati in base alla Local Border Traffic Regulation n. 1931/2006. Tali accordi permettono ai residenti di una fascia di trenta chilometri sui due lati della frontiera (estendibile fino a cinquanta chilometri) di attraversarla senza visto, solo grazie ad un documento amministrativo da rinnovare periodicamente, e di potersi muovere nella fascia di 30 (o 50) km al di là della frontiera. Gli accordi LBT permettono quindi la circolazione tra le zone frontaliere, senza la possibilità di muoversi nello spazio Schengen o nell’intero paese UE. Quattro accordi LBT sono già in vigore: tra l’Ucraina e l’Ungheria (2008), la Slovacchia (2008) e la Polonia (2009), e tra Romania e Moldavia (2009). Un accordo successivo, tra Norvegia e Russia sulla frontiera artica, è entrato in vigore nel 2011 ed ha fatto da apripista per l’accordo russo-polacco su Kaliningrad. Altri accordi sono in via di negoziazione: Bielorussia e Russia con Lettonia e Lituania, e Ucraina-Romania.

Il “caso Kaliningrad”: una cooperazione russo-polacca e la resurrezione dell’area della Prussia

La previsione degli accordi LBT ha ben funzionato in diversi casi, ma nel caso dell’exclave russa di Kaliningrad avrebbe portato ad un paradosso, separando i cittadini del piccolo oblast in quattro categorie: gli aventi diritto al transito frontaliero con la Polonia, con la Lituania, con entrambi i paesi, o con nessuno dei due. E in quest’ultima categoria sarebbe finito il mezzo milione di abitanti della città di Kaliningrad, circa la metà della popolazione della regione e suo centro economico e politico.

L’accordo russo-polacco, negoziato tra 2008 e 2010, prevedeva perciò che l’intera popolazione dell’oblast potesse beneficiare del regime semplificato di transito frontaliero – purché residenti da 3 anni – potendosi recare in una regione allargata del nord-est polacco, in alcuni comuni delle regioni di Varmia e Masuria, fino a 30 giorni alla volta, per un totale massimo di 90 giorni all’anno.

Tuttavia, per poter entrare in vigore, tale accordo aveva bisogno di una revisione del diritto europeo, e in specifico del Regolamento LBT del 2006: ciò che chiedevano con una lettera comune a Cathy Ashton i ministeri degli esteri di Russia e Polonia nell’aprile 2010. L’idea venne fatta propria dalla Commissione Europea, e il regolamento LBT veniva modificato con un voto pressoché unanime del Parlamento Europeo (556 sì e 69 no) nel dicembre 2011, considerando Kaliningrad come “eccezione” e dando all’intera regione lo status frontaliero. L’accordo LBT tra Russia e Polonia poteva così entrare in vigore il 27 luglio 2012: circa due milioni di cittadini polacchi, ed un milione di cittadini russi, hanno così acquistato il diritto di muoversi nelle reciproche regioni.

L’accordo copre, oltre all’oblast di Kaliningrad, le maggiori città del nord-est polacco: la tripla metropoli (trojmiasto) di Danzica-Gdynia-Sopot alla foce della Vistola, e le città di Elbląg e Olsztyn nella regione dei laghi masuri. In piccolo, l’accordo permette la resurrezione dell’area della Prussia orientale, divisa tra Russia, Polonia e Lituania al termine del secondo conflitto mondiale.

Mappa della Prussia orientale (1923-39) con sovraimposte le frontiere odierne (fonte: http://nccg.org/preussen/FAQ02.html)

Rischi e benefici. Tra economia e influenza politica

La liberalizzazione dei visti, de facto, tra l’oblast di Kaliningrad e il nord-est polacco porta con sé una serie di rischi e di benefici.

Tra i vantaggi, c’è di certo l’evitare di creare divisioni di status tra i residenti dell’oblast. La possibilità di muoversi liberamente darà inoltre una spinta alla cooperazione culturale e scientifica, e favorirà il turismo e il commercio. I cittadini polacchi andranno probabilmente a fare il pieno in Russia, dove costa la metà, mentre i russi potranno fare la spesa in Polonia, dove molti prodotti sono più economici grazie ai benefici del mercato interno UE; un nuovo centro commerciale è già in costruzione a Braniewo, vicino alla frontiera. Le città polacche della costa beneficieranno inoltre di un maggiore influsso di turisti russi, che già vi si recano.  Kaliningrad è fortemente dipendente dall’importazione di beni, e se l’accordo produrrà gli stessi effetti dell’accordo LBT polacco-ucraino (grazie al quale il valore delle spese dei cittadini ucraini in Polonia è raddoppiato in tre anni) entrambe le aree potranno godere dello sviluppo dei commerci. E anche lo sviluppo dell’influenza politica polacca (ed europea) nella regione non è da sottovalutare.

Per quanto riguarda i rischi, il fattore sicurezza e immigrazione è probabilmente il più pubblicizzato: alcuni analisti polacchi hanno citato il timore che la Germania possa reintrodurre i controlli alle frontiere, se i cittadini di Kaliningrad dovessero abusare sistematicamente dell’accordo LBT. Tuttavia l’esperienza degli altri accordi LBT mostra che tale paura è eccessiva. Nella valutazione degli accordi di frontiera esistenti, la Commissione ha riportato ben pochi casi di abusi, specialmente per quanto riguarda la violazione della zona di frontiera per recarsi in altri stati membri UE: controlli random al di là della zona di frontiera possono portare ad un bando dalla zona Schengen per 5 anni ai cittadini di stati terzi trovati in violazione delle regole.

E’ più probabile che sia il sistema polacco di gestione delle frontiere ad andare sotto stress a causa del più alto numero di attraversamenti. A tal fine, è previsto che i cittadini dell’oblast abbiano dei punti-frontiera appositi, e che il personale polacco venga formato sulle novità introdotte.

Le reticenze lituane, le ambiguità russe, e le prospettive per la liberalizzazione dei visti

L’accordo LBT su Kaliningrad ha visto una frenetica attività diplomatica della Polonia, anche in relazione al suo periodo di presidenza a rotazione del Consiglio dell’Unione Europea nel secondo semestre 2011. Dall’altra parte, esso non ha raccolto lo stesso entusiasmo delle autorità lituane. Vilnius non ha accettato il principio di estensione dell’area frontaliera all’intero oblast di Kaliningrad, cosa che avrebbe comportato l’apertura ai cittadini russi di una regione della Lituania inclusiva di Kaunas, la seconda città del paese. I lituani sono pertanto rimasti alla finestra, a vedere come la Polonia avrebbe proseguito nell’iniziativa.

Anche l’atteggiamento delle autorità della Federazione Russa non è stato sempre coerente. Nel giugno 2011, a Sochi, Putin ha criticato lo status speciale per la regione, giustificandosi in base alla parità di trattamento tra tutti i cittadini russi e temendo che ciò possa comportare ritardi sulla liberalizzazione dei visti per tutto il paese, una volta che Bruxelles avrà ottenuto vantaggi nella regione che gli interessa di più. In effetti l’oblast di Kaliningrad ricopre un ruolo particolare nella Federazione Russa: da una parte principale base militare della flotta del Baltico (nel 2008 Putin minacciò di schierarvi missili Iskander contro il progetto americano di scudo spaziale), dall’altra regione a rischio di separatismo e di ingresso di idee occidentali (vedi la nascita del sindacato ‘Solidarnost’ e le proteste antigovernative).

L’entrata in funzione dell’accordo LBT, in ogni caso, costituirà un test importante per un successivo eventuale dialogo sulla liberalizzazione dei visti con la Russia. Un tale dialogo è attualmente aperto tra l’UE, la Georgia, l’Ucraina e la Moldavia, e alcuni stati membri (tra cui Francia e Germania) sono a favore dell’estensione di tale processo alla Russia.

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Tags: Kaliningrad, LBT, Lituania, local border traffic agreement, Polonia, Prussia orientale, Russia, Schengen Categories: Baltico, Lituania, Polonia, Russia, Slider, Unione Europea