Sabino Cassese e la ricostruzione dello Stato

di Oreste Massari

 Le élite dirigenti italiane sanno far fronte agli aumentati impegni del governo e dello Stato?

Sabino Cassese, Governare gli italiani. Storia dello Stato, Bologna, il Mulino 2014

L’ultima opera di Sabino Cassese, Governare gli italiani. Storia dello Stato, Bologna, il Mulino 2014, è una sistemazione teorica e storica della sua ricerca sullo stato moderno e contemporaneo, attraverso riflessioni di quasi un cinquantennio. Le principali tappe della ricerca sono L’amministrazione dello Stato (1976), Esiste un governo in Italia? (1980), La crisi dello Stato (2002), Lo stato fascista (2010), L’Italia: una società senza Stato? (2011), Chi governa il mondo? (2013).  Come si vede già dai titoli, la ricerca di Cassese è definita da due termini ricorrenti: stato e governo. Da tutta l’opera si evince che l’oggetto di studio è la funzione e l’attività di governo. Lo stato, complessivamente inteso, non è altro che una struttura di supporto del governo. Da qui la centralità dell’amministrazione, degli apparati, dei funzionari e dei loro rapporti con la società e l’economia.

La ricostruzione del significato dello stato non avviene all’interno di una storia autoreferenziale delle istituzioni, ma tenendo presente l’azione di governo nella società e nell’economia. I sempre nuovi compiti di governo danno via via corpo a diverse configurazioni dello stato: stato amministrativo, imprenditore, finanziario, assicuratore, programmatore, regolatore. Sono tutti compiti diversi dello stato in diverse fasi storiche. Rapportato al governo, lo stato nazionale perde la sua universalità e centralità. Come concetto, è divenuto universalmente riconosciuto, ma come fatto storico è stato ed è un fenomeno limitato. Come afferma l’autore, “[lo stato] si è sviluppato dapprima in un’area limitata del mondo, l’Europa, si è esteso poi anche in aree dove prevalevano altri tipi di reggimenti politici; qui, però, le formazioni statali hanno un valore simbolico, e spesso sono superfetazioni” (p. 15).

Del resto, alcuni paesi europei non hanno neppure riconosciuto e usato il termine Stato; come in Inghilterra e in tutta l’area anglosassone, dove si usa il termine government e ora – proprio in connessione alle varie crisi dello stato – il termine governance; o come nell’Unione Europea, realtà politica che non può essere definita uno stato. Fissati i limiti temporali e geografici del significato dello stato moderno, Cassese ripensa lo stato sulla scia dell’historical institutionalism e degli studi, soprattutto politologici, della nation and state building. E’ impossibile seguire qui i complicati fili della vicenda storica dello stato moderno. Si può solo menzionare il grande acume con cui l’autore discute dello stato nel contesto della globalizzazione (stimolante è l’ultimo capitolo “Oltre lo Stato italiano”). Qui l’analisi, oltre che acuta, è molto attenta al rischio di generalizzazioni generiche.

Intanto non tutti gli stati sono in via di superamento a causa dello svuotamento delle loro funzioni indotte dalla globalizzazione. Alcuni collassano (come l’ex-Yugoslavia e l’ex-URSS), altri si rafforzano. Con la globalizzazione si ridefiniscono i termini della democrazia statuale. Ad esempio, il territorio perde d’importanza con la de-territorializzazione del diritto; il popolo perde la sua originaria identità; mentre nella democrazia la responsabilità verticale diventa sempre più orizzontale. L’unità e la concentrazione dei poteri pubblici nello Stato sono sostituite da ordinamenti a raggiera, sia verso il basso (regioni, enti locali, ecc.) sia verso l’esterno (i vari sistemi a rete) e verso l’alto (poteri sovranazionali, a cominciare dall’UE). 

Su questa base Cassese respinge la tesi prevalente secondo cui gli Stati perdono importanza e sono destinati a scomparire. La sua valutazione è più acuta: “Gli Stati, ben lungi dallo scomparire, si riordinano: perdono spazi di decisione e autonomia, guadagnano il controllo dei fenomeni globali che altrimenti sfuggirebbero al loro controllo… La globalizzazione non produce soltanto lo sviluppo di ordini giuridici sovrastatali e globali, ma anche un notevole rafforzamento del sistema mondiale degli Stati” (376). Si può ben dire che ciò che gli Stati perdono in intensità di azione (sovranità), acquistano in estensione (capacità di collaborare a determinate norme superiori). In questi nuovi compiti, gli Stati hanno bisogno di un personale adeguato alla globalizzazione, così come nel passato avevano bisogno di un personale adatto allo State-building. Ma pochi Stati oggi dispongono di un simile personale (le cui competenze non possono più essere quelle tradizionali giuridiche).

E’ in questa complessa dimensione storica e teorica, che va collocata la questione della governabilità degli italiani. Cassese, a proposito della governabilità, non usa il termine “Italia”, ma il termine “italiani”, riprendendo una prospettiva antropologica e culturale nelle questioni istituzionali; e rievocando la frase attribuita a Massimo d’Azeglio secondo cui “fatta l’Italia, dobbiamo fare gli italiani”, e la frase pronunciata, pare, prima da Giolitti e poi da Mussolini secondo cui “Governare gli Italiani non è difficile. E’ inutile”.  Non è il carattere astratto e atemporale degli italiani che è in gioco, ma la capacità delle istituzioni di regolare i comportamenti e di formare una coscienza pubblica. La riottosità degli italiani alle regole è essa stessa una questione istituzionale, che richiama, però, un’altra questione connessa: quella dei soggetti politici in grado di far vivere e far funzionare le istituzioni. Questi soggetti politici sono principalmente i partiti politici e le élites dirigenti. Se queste fanno difetto, non è più una questione di regole o di amministrazione.

L’articolo  15/9/2014