Trans-Pacific Partnership (TPP) vs. WTO: motivi della sua creazione e sue future implicazioni per la Cina

L’attuale negoziato sulla creazione di un’ampia area di libero scambio tra i paesi delle due sponde del Pacifico, fortemente sponsorizzato dall’amministrazione americana, ha suscitato un grande dibattito internazionale per i suoi enormi risvolti politico-economici. Tale dibattito riguarda il rischio non solo che il WTO perda il proprio ruolo nella promozione della liberalizzazione dei commerci ma soprattutto che si crei un sistema commerciale “chiuso” dal quale rimane escluso uno dei maggiori player commerciali dell’area: la Cina

 
Il progetto della Trans-Pacific Partnership in corso di negoziazione dal 2010 tra Australia, Nuova Zelanda, Brunei, Singapore, Malesia, Vietnam, Giappone, Stati Uniti, Canada, Messico, Cile e Perù, è stato definito da molti come uno spartiacque nell’attuale sistema di regolazione del commercio internazionale e come possibile modello per futuri accordi macroregionali simili. Ciò che risulta evidente è tuttavia l’enorme eterogeneità tra i paesi membri dell’accordo. Per meglio comprendere le finalità della TPP occorre dunque innanzitutto analizzare il commercio in atto tra questi paesi, osservandone la sua compatibilità con le teorie del commercio internazionale.

TPP e teorie del commercio internazionale

Vecchie e nuove teorie
Compiendo una drastica semplificazione, si possono dividere i paesi della TPP in due grandi categorie: i paesi con alta dotazione relativa di capitale e alti redditi pro capite come Stati Uniti, Giappone e Australia e i paesi con alta dotazione relativa del fattore lavoro e redditi pro capite relativamente minori come Perù, Messico e Vietnam.

In base alla teoria classica del commercio internazionale Heckscher-Ohlin (1933), i paesi tendono a specializzarsi nella produzione di quel bene che incorpora in misura relativamente maggiore il fattore di produzione relativamente più abbondante. I flussi commerciali all’interno della TPP dovrebbero dunque essere prevalentemente caratterizzati dai paesi relativamente più abbondanti di capitale che esportano beni con contenuto maggiore di capitale ed importano beni ad alto contenuto relativo del fattore lavoro, e viceversa per quanto riguarda la seconda categoria di paesi.

La creazione di un’area di libero scambio sarebbe benefica per entrambe le categorie di paesi poiché ridurrebbe gli ostacoli al pieno dispiegamento dei benefici della specializzazione produttiva, consentirebbe una miglior allocazione delle risorse e nel lungo periodo un pareggiamento della remunerazione dei fattori produttivi tra paesi, come dimostrato dal teorema Stolper Samuelson.

Tuttavia, a causa di alcuni assunti di partenza (concorrenza perfetta, beni omogenei, rendimenti di scala costanti, assenza di mobilità dei fattori tra paesi) questa teoria spiega solo in parte l’effettivo commercio all’interno della TPP. Rimuovendo gli assunti relativi alla concorrenza perfetta, ai rendimenti di scala costanti e all’omogeneità del prodotto, le nuove teorie del commercio internazionale (Krugman, Lancaster, Kierzkovski, Brander) della metà degli anni ’80 riescono a cogliere il restante 50% di commercio all’interno della TPP. Questo commercio intra-industriale avviene tra paesi simili nel reddito pro-capite e nella dotazione fattoriale e caratterizza soprattutto il commercio tra i paesi più industrializzati.

Anche in questo secondo caso, l’eliminazione delle barriere al commercio è funzionale ad una migliore allocazione delle risorse e al benessere generale, con alcune sostanziali differenze. L’apertura al commercio internazionale, aumentando il mercato di riferimento per le imprese, consente loro di poter sfruttare non solo i rendimenti di scala interni ed esterni ma anche le esternalità positive collegate direttamente o indirettamente alla produzione. Tuttavia, proprio in virtù dell’esistenza di rendimenti di scala e di esternalità, non solo la localizzazione della produzione tende a concentrarsi e ad essere meno prevedibile ma possono essere ammesse in determinati casi politiche protezionistiche o comunque di sussidio alla produzione nazionale.

Nuove dinamiche del commercio internazionale
Sia le teorie classiche che le nuove teorie non colgono tuttavia gli aspetti più dinamici del commercio intercorrente tra le due sponde del Pacifico così come non riescono a spiegare i motivi di fondo della TPP e le sue caratteristiche che vanno ben oltre la semplice area di libero scambio. Queste teorie sono infatti il frutto di quello che Baldwin ha definito il “primo unbundling” della globalizzazione (2011) in cui tutte le fasi di produzione del bene esportato erano interamente eseguite all’interno di ciascun paese. La progressiva liberalizzazione finanziaria, che ha permesso al capitale di essere sempre più libero di spostarsi da un paese all’altro alla ricerca di rendimenti maggiori ha infatti reso i flussi commerciali tra paesi meno predeterminati, e sempre più dipendenti dalle strategie di attori transnazionali come le multinazionali e dei loro IDE.

Fino ai primi anni ’90 la maggior parte degli IDE avveniva tra paesi industrializzati (e quindi simili dal punto di vista del reddito e della domanda) ed erano motivati soprattutto dal tentativo di guadagnare quote di mercato o ridurre costi dovuti a barriere commerciali. La riduzione dei costi di trasporto e le innovazioni rilevanti apportate dalla rivoluzione della ITC hanno consentito non solo alle imprese multinazionali di estendere i propri investimenti verso i paesi in via di sviluppo, ma soprattutto di segmentare il processo produttivo in diverse fasi (secondo unbundling della globalizzazione, Baldwin, 2011). Così facendo le multinazionali sono state in grado di sfruttare i diversi vantaggi che arreca la delocalizzazione di una determinata fase del prodotto in termini ad esempio di accesso delle risorse, di costo o specializzazione della mano d’opera, o di vantaggi geografici.

Nello sfruttare tali vantaggi, i paesi avranno convenienza non più a produrre l’intero bene al proprio interno ma a inserirsi in una fase della produzione della “supply-chain” delle multinazionali.

TPP vs. WTO

Fatte queste premesse sulle principali dinamiche dell’attuale commercio internazionale, l’importanza della TPP è quella di puntare alla liberalizzazione dei flussi commerciali mediante una disciplina più organica ed innovativa di quella perseguita a livello multilaterale dal WTO. Gli aspetti più innovativi della TPP riguardano innanzitutto le dinamiche relative al “supply-chain trade”. Mentre l’attuale impostazione del WTO è focalizzata soprattutto a favorire il commercio tradizionale riducendo tariffe e barriere commerciali, la possibilità di segmentare e delocalizzare le varie fasi della produzione per sfruttare i vantaggi comparati di ciascuna area, necessita piuttosto di un ambiente istituzionale e regolamentare armonizzato. Si tratta in particolare degli aspetti relativi alla protezione dei diritti di proprietà e di regolamentazioni assicurative che tutelano e facilitano gli IDE, ma anche di standard minimi per i lavoratori. Questi aspetti, che sono i capisaldi dell’attuale negoziato della TPP, sono necessariamente limitati ai soli paesi che partecipano al “supply-chain trade” al contrario dell’impostazione del WTO in cui i negoziati abbisognano di essere condotti a livello multilaterale per evitare il c.d. dilemma del prigioniero e il pericolo di “free riders”.

In secondo luogo la TPP si propone di regolamentare gli aspetti relativi ai sussidi statali e all’attività delle imprese di Stato. Sebbene, infatti, come analizzato, essi possono arrecare benefici grazie alla possibilità di sfruttare i rendimenti di scala e le esternalità, d’altra parte l’assenza di una disciplina coerente tra gli stati rischia di arrecare danni al libero gioco della concorrenza anche se si tratta di concorrenza monopolistica. Tematica che riguardano soprattutto la concorrenza tra imprese dei paesi più industrializzati.

Infine la TPP, rispetto al parallelo negoziato in ambito WTO, sembra riuscire a trovare un accordo in materia di liberalizzazione di determinati beni sensibili come i beni agricoli. Tale liberalizzazione avvantaggerebbe non soli i paesi meno industrializzati ma anche quelli che, come gli Stati Uniti, godono di vantaggi comparati nella produzione agricola rispetto ad altri paesi industrializzati.

Conseguenza della TPP

Utilizzando un approccio statico non è chiaro quali siano gli effetti di tale accordo sul commercio internazionale; ovvero se esso sia uno stumbling block o un building block verso la liberalizzazione completa del commercio (Bhagwati, 1996). I primi studi sugli effetti di accordi commerciali preferenziali sul commercio internazionale sono stati compiuti da Viner (1959) secondo il quale, un accordo è efficiente se consente di acquistare o produrre beni dal Paese che li produce con i minori costi unitari. L’accordo commerciale può tuttavia creare diversione di commercio e di benessere generale qualora esso renda più conveniente il commercio con paesi membri pur non essendo più efficienti rispetto a paesi terzi.

Più complesse sono le conclusioni che si possono trarre nel momento in cui si passa da un approccio statico ad un approccio dinamico (nuove teorie del commercio internazionale). In particolare, un’area di integrazione regionale amplia il mercato, aumenta la domanda e la concorrenza, consentendo alle imprese di sfruttare le economia di scala e i rendimenti crescenti, con effetti di lungo periodo sulla crescita economica. Tale beneficio non è tuttavia privo di effetti sulla redistribuzione dei redditi all’interno di un paese con conseguenti pressioni differenti a favore o contro la liberalizzazione. In questo caso, il regionalismo potrebbe costituire una soluzione di compromesso poiché consentirebbe alle imprese di accettare la concorrenza con imprese simili rimanendo nel frattempo protette da imprese esterne all’accordo.

Tuttavia, secondo Krugman, l’esistenza di aree commerciali preferenziali potrebbe portare al paradosso che al loro ampliarsi si riduce il commercio internazionale in quanto tanto più grande è l’accordo tanto più aumenta la sua capacità negoziale. Il rischio principale di simili accordi è infatti quello che per superare l’esistenza di una rete intrigata di flussi commerciali indipendenti tra loro (spaghetti bowl, Bhagwati) si arrivi alla creazione di macro-regioni commerciali anch’esse indipendenti tra loro con regolamentazioni differenti (Baldwin).

Cina vs. TPP
Ed è forse questo il rischio maggiore. In particolare, pur rappresentando circa il 40% del commercio mondiale, l’effetto principale della TPP sarebbe quello di escludere ad oggi uno dei principali attori del commercio tra le due sponde del Pacifico: la Cina. Essa non solo è stato il paese dell’area che più di tutti ha beneficiato negli ultimi vent’anni di un enorme afflusso di IDE e del “supply-chain trade” ma ha anche saputo sviluppare proprie imprese multinazionali capaci di competere a livello globale. La sua esclusione dal TPP rischia dunque di “tagliarla fuori” non solo dall’area di libero scambio, ma soprattutto dal sistema di regole comuni che andranno a costituire la cornice giuridica per lo sviluppo degli scambi e degli investimenti tra i paesi dell’accordo.

Molti in Cina, come Li Xiangyang, direttore dell’Istituto di Studi Asia-Pacifici dell’Accademia delle Scienze Sociali cinese, ritengono che il TPP sia una componente della politica di Washington del “Pivot to Asia” con chiare implicazioni non solo economiche ma soprattutto geopolitiche, in quanto si inseriscono nel tentativo di Washington di contenere e ridimensionare la forza economica di Pechino. Dello stesso tenore sono le parole di Yang Jiemian, presidente dello Shanghai Institute of International Studies, il quale considera il TPP come una “soft confrontation” portata avanti da Washington nei confronti di Pechino, rivolta non tanto a contenere l’influenza cinese nella regione quanto piuttosto a “diluirla”. Infine, altri commentatori come Song Guoyun, associate professor della Fudan University di Shanghai pongono l’accento sul fatto che i paesi che fanno parte del TPP sono tutti alleati militari di Washington, ribadendo l’impostazione anti-cinese dell’accordo.

Queste ipotesi sono tuttavia solo in parte vere.
Innanzitutto il progetto della TPP nasce nel 2002, non come un progetto americano ma come un’idea di area di libero scambio esclusivamente tra Singapore, Nuova Zelanda e Cile. Solo nel 2008 ai tre paesi se ne aggiungono altri ed in particolare si fa vivo l’interesse americano a partecipare ad un accordo che potesse rilanciare il suo commercio con i paesi del Pacifico.

In secondo luogo, l’esclusione di Pechino è dovuta esclusivamente al fatto che la sua politica economica attuale non consente di rispettare gli elementi essenziali del negoziato TPP. Si tratta in particolare della sua legislazione ancora colpevolmente deficitaria per quanto riguarda la tutela degli investimenti e della proprietà intellettuale ed una legislazione ambientale e lavorativa carente. Inoltre, in contrasto con la TPP si porrebbero anche le politiche di Pechino volte al sostegno delle proprie imprese, sia in modo diretto attraverso sussidi e privilegi fiscali, sia in modo indiretto attraverso manovre volte a controllare il cambio del RMB.

In tale ottica, come affermato da Matthew Goodman, ex responsabile della Casa Bianca per l’Asia Pacific Economic Cooperation (APEC) e l’East Asia Summit (EAS), l’obiettivo primario di Washington non è tanto quello di escludere Pechino dal TPP, quanto piuttosto di integrarla nel nuovo sistema di regole, come avvenne all’epoca del negoziato per l’ingresso della Cina nel WTO. Nei rapporti con la Cina, la TPP rappresenta per Washington uno strumento di “constrain” piuttosto che di “contain”. Un obbligo di aprire i propri mercati e a conformarsi a regole però fortemente limitanti le scelte di politica economica di Pechino.

La prima reazione cinese è stata quella di tentare di “aggirare” la TPP, mediante la sponsorizzazione di accordi di libero scambio concorrenti sia a livello bilaterale che multilaterale con i paesi della regione Asia-Pacifico. A livello bilaterale la Cina ha firmato nel 2012 accordi di libero scambio con Taiwan, Pakistan, Cile, Nuova Zelanda, Singapore, Perù e Costa Rica, Australia e Corea del Sud. A livello multilaterale invece, Pechino sostiene la creazione di due accordi di libero scambio: il Free Trade Area of the Asia Pacific (FTAAP), negoziato nell’ambito dei paesi APEC, e il Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) negoziato tra i paesi ASEAN e i sei paesi con cui esistono accordi di libero scambio (Cina, Australia, India, Sud Corea, Nuova Zelanda e Giappone).

Ultimamente però, Pechino ha iniziato a riconsiderare la propria posizione nei confronti della TPP. In particolare, dopo la terza assemblea plenaria di novembre 2013, diverse voci autorevoli del partito hanno sottolineato l’esigenza di mettere in pratica misure più incisive per promuovere l’economia di mercato e collegare in modo più stretto la Cina alle nuove dinamiche del commercio internazionale, ivi incluso la TPP. Lo stesso presidente Xi Jinping non ha mancato di evocare al presidente americano Barack Obama, durante l’ultimo summit APEC la possibilità di una futura partecipazione della Cina.

I motivi alla base di questa decisione sono strettamente legati alla performance economica cinese. I tassi di crescita a due cifre sperimentati in passato sono infatti sempre meno raggiungibili, non solo per la congiuntura economica internazionale ma soprattutto per l’insostenibilità del modello di crescita cinese “export-led” basato su bassi costi della manodopera. La nuova leadership sta dunque cercando di attuare un cambio di paradigma della propria economia, volto a favorire una crescita economica “armoniosa” che prediliga i consumi domestici e che promuova l’economia di mercato mediante una maggiore protezione dello stato di diritto e dei diritti di proprietà.

Il punto nodale dell’interesse cinese nell’aderire al TPP sta nel fatto che alcune norme fondamentali che Pechino si è impegnata ad implementare sono alla base dei negoziati Trans-Pacifici. Il rischio principe per Pechino qualora non si adegui a tali standard è dunque quello di non essere integrata nel commercio regionale, ed in particolare quello di essere tagliata fuori dal commercio “supply-chain” che necessita più di ogni altro di regole e standard comuni.

Sin dal 1978, la politica di riforma cinese si è tuttavia caratterizzata da un approccio fortemente pragmatico volto ad evitare brusche “accelerate”, lasciando sempre nelle mani dello Stato un forte potere di controllo e direzione, che limita tuttavia una completa liberalizzazione dell’economia del paese. Rimangono dunque enormi ostacoli ad un accesso di Pechino al TPP. Nonostante tutto però un accordo di tale ampiezza come il TPP che non riesca ad integrare anche la Cina, rappresenta un’enorme perdita non solo per la Cina ma anche per gli Stati Uniti.

Bibliografia

Jadish Bhagwati, Preferential Trading Areas and Multilateralism: Strangers, Friends or Foes?, AEI Press, Washington, D.C., 1996;

Richard Baldwin, WTO 2.0: Global Governance of supply-chain trade, Centre for Economic Policy Research, 2012;

Li Xiangyang, TPP: A Serious Challenge for China’s Rise, Guoji Jingji Pinglun No.2, 2012

Robert O’Brien, Marc Williams, Global Political Economy, Palgrave Macmillian, 2010

Miles Kahler, David Lake, Governance in a Global Economy, Princeton University, 2012

Paul Krugman, Maurice Obstfeld, Economia Internazionale, Pearson, 2013

Song Guoyou, TPP Dui Zhongguo You Naxie Yingxiang, Shenzhen Shangbao, 2011

Yang Jiemian, Meiguo Shili Bianhua yu Guoji Tixi Chongzu, Guoji Wenti Yanji No.2, 2012