Diego Zardini: proposta di legge sulle PA

Diego Zardini, deputato veronese del Partito Democratico, ha presentato la sua seconda proposta di legge al fine di introdurre obbligatoriamente alcuni strumenti manageriali nella gestione delle autonomie locali e migliorare di conseguenza la performance degli enti territoriali e del servizio sanitario nazionale.
La proposta di legge prende atto che l’introduzione facoltativa del performance management da parte degli enti territoriali non ha prodotto i risultati sperati. Infatti gran parte degli enti si e limitato a recepire il cambiamento formale in assenza di una efficace implementazione operativa.
Proposta di legge: ZARDINI ed altri: "Modifiche al testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, al decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, e al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, in materia di controllo e valutazione delle prestazioni delle pubbliche amministrazioni" (Atto Camera 1689)
Iniziativa dei deputati:  ZARDINI Diego; BIONDELLI Franca; CAPONE Salvatore; COMINELLI Miriam; COPPOLA Paolo; CRIVELLARI Diego; DAL MORO Gian Pietro; DE MENECH Roger; D'INCECCO Vittoria; MANZI Irene; MARTELLA Andrea; RIBAUDO Francesco; SCALFAROTTO Ivan; VALENTE Valeria; VELO Silvia; ZAPPULLA Giuseppe.
Relazione
Onorevoli colleghi! - La burocrazia, l’alta opacità ed un sistema debole di controllo e valutazione comportano un impatto negativo sull’economia, sull’attrazione degli investimenti esteri e sulla credibilità del Paese. Pertanto, occorre intervenire con urgenza affinché tali parametri ed indicatori migliorino in modo radicale anche attraverso l’inclusione delle autonomie locali nel disegno di cambiamento delle PA: ed è esattamente in quest’ottica che si muove la presente proposta di legge.
Dopo circa quattro anni dalla riforma della PA, D. Lgs. n. 150/1999, si può affermare che ha avuto una scarsa incidenza sulle autonomie locali a causa dei pochi obblighi (art. 16, comma 1, del D. Lgs. n.150/2009 in materia di trasparenza), dei tanti principi ai quali gli enti interessati dovevano adeguare l’ordinamento (art. 16, comma 2, del D. Lgs. n. 150/2009) e della facoltà di adottare alcuni istituti, tra i quali l’Organismo indipendente di valutazione della performance (art. 14 del D. Lgs. n. 150/2009), contenuti dal Decreto. Le autonomie locali hanno scelto di enunciare i principi senza alcuna implementazione operativa, di trattare la trasparenza come un adempimento e di non introdurre, avendone solo la facoltà, alcuni istituti molto importanti per avviare un percorso di cambiamento.
Il decreto legislativo n. 150/2009 si è rivolto quasi completamente ed in modo obbligatorio alle amministrazioni centrali dello Stato ed agli enti pubblici non territoriali trascurando gli enti territoriali ed il Servizio sanitario nazionale in materia di trasparenza, di performance management e di organismo di valutazione della performance. La maggior parte dei comuni capoluogo e delle Regioni avevano anticipato la riforma e, pertanto, non hanno incontrato difficoltà ad adeguarsi alla nuova normativa. Molti enti locali, non essendo obbligati dalla normativa, non hanno introdotto gli istituti previsti dal Decreto e si sono limitati ad applicare la trasparenza in modo parziale e per materie che non riguardano gli aspetti dell’organizzazione (indicatori, risorse, andamenti gestionali) e le fasi del ciclo di gestione della performance.
Il disegno di legge si pone l’obiettivo di rendere obbligatorio per gli enti territoriali e per il Servizio sanitario nazionale l’introduzione della performance management attraverso la previsione obbligatoria dei seguenti strumenti manageriali:
- L’adozione del sistema di misurazione e valutazione della performance (art. 7 del D. Lgs. n. 150/2009). Per valutare l’efficienza e l’efficacia della produzione di un servizio o prodotto ed intervenire con azioni correttive nel caso in cui si presentano degli scostamenti rispetto al piano è necessario misurare le risorse umane e non impiegate, i tempi di erogazione, la qualità e la quantità del servizio o prodotto finito.  In assenza di tale sistema, dalla misurazione alla valutazione della performance, si naviga a vista con interventi operativi indipendenti dalle variabili che intervengono nel processo produttivo (risorse umane, fattori produttivi, organizzazione e gestione del processo, qualità e quantità del servizio o prodotto) con il rischio conseguente di accumulare sprechi, di porre in essere un’organizzazione del processo di produzione non coerente con l’esigenza di erogare servizi di qualità senza dispendio di risorse umane e finanziarie.
Il management ha bisogno di un sistema di dati ed informazioni elaborate che riflettano lo stato dell’azienda e consentano di effettuare le scelte giuste in sede di pianificazione, di gestione e di azioni correttive.
Robert S. Kaplan e David P. Norton sostengono che le aziende devono iniziare a chiedersi non solo se stanno facendo le “cose bene” ma se stanno facendo le “cose giuste” e raccomandano il miglioramento della performance nel bilanciamento dei due fattori.
Per i motivi esposti il disegno di legge introduce negli enti territoriali e nel Servizio sanitario nazionale il sistema di performance management, allo stato obbligatorio per tutte le pubbliche amministrazioni ad eccezione degli enti territoriali e del servizio sanitario nazionale, i quali hanno la facoltà di introdurre tale sistema manageriale e l’obbligo di aggiornare il proprio ordinamento ai contenuti previsti dalla normativa vigente. Tale posizione ha indotto le autonomie locali per diversi motivi, tra cui quelli finanziari ed attinenti alla mancanza di management adeguato, ad adottare posizioni di difesa dello status quo, evitando così qualsiasi innovazione ed implementazione operativa.
Tra le attività della Civit è prevista la definizione di indicatori comuni di andamento gestionale degli enti locali, classificati per classi di popolazione, delle regioni e del servizio sanitario nazionale al fine di realizzare il benchmarking. Tale comparazione, soggetta alla trasparenza, consente agli enti di replicare le best practices e di avviare un processo di miglioramento continuo.
- La istituzione dell’Organismo indipendente di valutazione (art. 14 del D. Lgs. n. 150/2009). La letteratura manageriale sulle Pubbliche Amministrazioni non pone a favore del Nucleo di valutazione o dei Servizi di controllo interno per l’autoreferenzialità espressa e per i risultati insufficienti conseguiti. Si afferma che tali organismi non hanno sviluppato canali di comunicazione con l’esterno, non hanno inciso sullo sviluppo e miglioramento dei servizi e dell’organizzazione del lavoro, non hanno introdotto indicatori di performance nelle amministrazioni pubbliche al fine di realizzare la verifica dei risultati ed un benchmarking tra le Pubbliche Amministrazioni ed i membri di tali organismi vengono nominati a prescindere dalle conoscenze e dalla professionalità posseduta. Tali organismi operano in un’ottica prettamente amministrativa e formalistica, si limitano a poche riunioni l’anno, per la maggior parte dedicate agli aspetti formali della erogazione dei premi legati al risultato. In molti comuni è stato nominato tra i membri del Nucleo di valutazione il segretario comunale/direttore generale ed in alcuni casi esponenti politici con cariche istituzionali elettive eliminando così l’indipendenza e l’autonomia a cui si deve ispirare l’organismo di valutazione. Decisione questa non praticabile con i membri dell’Organismo indipendente di valutazione.
Il disegno di legge, al contrario da quanto prescritto dal D. Lgs. n. 150/2009, prevede l’adozione da parte degli enti territoriali e del Servizio sanitario nazionale dell’Organismo indipendente di valutazione della performance, il quale sostituisce i servizi di controllo interno ed il nucleo di valutazione, a cui vengono assegnate le attività di controllo strategico e quelle indicate dall’art. 14, comma 4, del D. Lgs. n. 150/2009. Tale scelta consente agli enti di applicare i contenuti delle circolari della Civit in materia di selezione dei membri e di autonomia ed indipendenza dell’organismo stesso.
I Comuni con una popolazione non superiore ai 5.000 abitanti istituiscono l’Organismo indipendente di valutazione esclusivamente in forma associata con il limite complessivo di popolazione non inferiore a 5.000 abitanti”. Il limite dei 5.000 abitanti può essere modificato prevedendo un limite più alto.
- Tipologia dei controlli interni. Gli strumenti manageriali previsti dal D. Lgs. n. 150/2009 sono fondamentali per avviare il processo di miglioramento continuo dei servizi erogati dalle autonomie locali. Infatti, il disegno di legge provvede a collegare il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali al D. Lgs. n. 150/2009. Le ultime modifiche del Testo unico effettuate alla fine del 2012 non hanno considerato tra i controlli interni gli strumenti manageriali previsti dal D. Lgs. 150/2009.
Il disegno di legge prevede l’introduzione nella tipologia dei controlli interni, art. 147 del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, gli strumenti che costituiscono il sistema di performance management previsti dal D. Lgs. 150/2009.
L’estensione delle materie oggetto della trasparenza, intesa come accessibilità totale (art. 11 del D. Lgs. n. 150/2009). Le autonomie locali che non hanno realizzato il sistema di misurazione e valutazione della performance si trovano nell’impossibilità oggettiva per mancanza di dati ed informazioni di dare attuazione all’art. 11, commi 1 e 3,  che prevedono “la trasparenza sui siti istituzionali delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse ……., dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo dei principi di buon andamento ed imparzialità” e “la massima trasparenza in ogni fase del ciclo di gestione della performance”.
Rendendo obbligatorio il sistema di performance, previsto dall’art. 7 del D. Lgs. n. 150/2009, è possibile applicare la trasparenza totale nelle materie previste dal suddetto Decreto. Inoltre, il disegno di legge prevede la trasparenza obbligatoria dei punti indicati dall’art. 11, comma 8,degli atti dell’Organismo indipendente di valutazione e dei dati relativi ai debiti dell’ente (ammontare dei debiti, numero delle imprese creditrici ed il tempo medio di pagamento).
La trasparenza se costruita su un sistema di performance management consente ai cittadini di effettuare gli opportuni controlli sulle prestazioni erogate ed al management di conoscere in ogni momento l’andamento gestionale dell’ente ed intervenire per mutare il percorso nell’interesse dell’ente e dei cittadini che sono i destinatari dei servizi. Non bastano piccoli correttivi a vista per migliorare la performance delle pubbliche amministrazioni ma occorre introdurre un sistema di performance management trasparente ed efficace.
Si ritiene utile, per i fini suesposti, realizzare un confronto con l’Anci, l’Upi e con la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome per migliorare il disegno di legge, rafforzare i fattori di cambiamento e superare lo status quo degli enti territoriali.