La struttura assente: come le Istituzioni svuotate di competenze riempiono le tasche di avvenurieri e banche

di Giampiero Cardillo

Il presidente dell’Autorità anticorruzione, il dott. Raffaele Cantone, dà un giudizio positivo della riforma degli appalti approvata in seconda lettura alla Camera in una intervista al Sole 24 del 5 ottobre. Il dott. Cantone avalla l’attuazione anomala della delega in due tempi: recepimento delle direttive e, a seguire, il riordino del vecchio codice. Inoltre si impegna per la produzione di linee guida generali di attuazione, che l’Anac farà «di concerto» con il Ministero delle Infrastrutture.

Infine “benedice” la possibilità per i concessionari autostradali di affidare il 20% dei lavori in house.

Così, ad aprile, avremo, per un tempo speriamo breve, tre differenti regimi sovrapposti: il vecchio codice, il recepimento delle direttive Europee (o di alcune di esse scelte entro il 16 di quel mese) e il nuovo codice.

Del Rio affida poi a Cantone la stesura del necessario Regolamento di attuazione delle nuove norme, giacché, pare, si sia reso conto di non disporre della necessaria competenza tecnica e giuridica all’interno della pur enorme e complessa macchina che amministra.

L’ANAC fornirà una inedita soft regulation, al posto del solito articolato regolamento. Indirizzi che si fanno regole. Il controllore che fissa le regole, non solo ne controlla l’attuazione. Una debacle formale della politica e delle Istituzioni nazionali, certo. Ma l’unica strada per non rischiare una impasse di qualche anno con due codici, qualche direttiva UE e niente regolamento. Ogni vuoto di potere si deve riempire.

Ma veniamo ai contenuti.

Uno per tutti: l’in house consentito ai concessionari stradali (privati) per un 20% dell’intero importo delle opere. Cantone sostiene che questa possibilità equilibra il settore privato con quello pubblico, al quale le nuove norme riaprono questo onere-possibilità, per veder finalmente tramontare l’affidamento completo (dall’ideazione-proposizione, al progetto, all’affidamento in sub appalto, ai collaudi) di lavori pubblici a dei privati, quasi sempre privi di risorse proprie sufficienti (molti avvocati pochi ingegneri e operai).

A questo punto il concerto ANAC-Ministero non mi pare funzionare più.

Ben vero che al diminuito potere regolatorio ministeriale l’ANAC si sovrappone con forza e ne surroga i poteri. Ma è altrettanto vero che, se questo accade, vuol dire che la macchina, che discende dalla Autorità politica in quella amministrativa dei punti di spesa, non esiste più.

Non c’è più tecnica e amministrazione sufficiente nelle Istituzioni dello stato e in quelle locali?

Allora l’ANAC che già ha raccolto i cascami Ministeriali dell’insufficienza ispettiva e regolatoria, sarà forse tra poco costretta a raccogliere anche quella operativa, tecnica e amministrativa, che poi è la stessa che avrebbe dovuto assicurare l’essenziale: le opere. Cioè la materia regolata, da amministrare e controllare. Possibile che in tanti mesi di estenuantiaudizioni in Commissioni parlamentari, a nessuno sia venuto in mente di “adeguare la macchina” che sforna lavori, in relazione ai compiti che le nuove regole affidano ai punti spesa? Rischiamo di trovarci di fronte a vari, enormi istituti ispettivi, interni alle amministrazioni o esternalizzate in ANAC, con pochissimi lavori sui quali “accanirsi”. Uno o pochissimi che sanno fare, che effettivamente fanno e troppi a guardare, ispezionare, correggere, giudicare.

Il vero equilibrio, vorrei dire al dott. Cantone, si realizzerebbe se nella parte pubblica si fosse accertata la presenza sufficiente di tecnici progettisti qualificati e attrezzati, di tecnici-amministrativi di esperienza e modernizzati (questi ultimi una volta si chiamavano ragionier-geometri), di uffici legali dedicati al contratto per lavori e approvvigionamento di beni e servizi. Per troppi comparti pubblici non è possibile pensare al semplice affidamento all’esterno, giacché occorre esperienza diretta del particolare “mondo” in cui si opera (difesa, ordine pubblico, carceri, ospedali, strade, opere d’arte, colossali impianti tecnici strategici, etc). In quel poco di tecnico-amministrativo che nel pubblico si rintraccia oggi, troviamo, a volte, sufficiente personale in grado solo di assicurare la stesura di un “quadro di esigenze” appena leggibile, da affidare al progetto esterno e di controllarne, a fatica, la stesura, prima dell’affidamento dei lavori. A volte non c’è personale sufficiente per comporre le troppe commissioni necessarie, assicurando la rotazione non sovrapposta di incarichi per il medesimo appalto. A volte non si trova un Responsabile del Procedimento per il quale si possa giurare circa la competenza propria o rintracciabile nell’ufficio per il quale lavora, viste le innumeri incombenze che la legge gli affida.

Anche oggi, dice il dott. Cantone, che “la prima regola anti-corruzione è il Codice Appalti” snello e praticabile. Mi sembra abbia le idee chiare. Ma il lavoro del legislatore mi pare concentrato troppo sulla sufficienza formale della norma e per nulla sull’articolata macchina operativa, fatta di uomini, attrezzature e competenze.

Valga come grido di allarme la disperata testimonianza dell’On. Esposito, ex assessore romano, che a Porta a Porta ha dichiarato che, invitata la propria Dirigente a procedere finalmente a nuovi affidamenti in appalto, si è sentito rispondere che era cosa mai stata fatta e che non era in grado di assicurare il servizio.

Infine mi preoccupa il continuo ricorso al modello EXPO, procedimento in deroga, commissariale eccezionale, che già, alla chiusura dei festeggiamenti, ci richiama alla realtà di alberi pagati quattro volte il dovuto…

Si fissa una norma nuova e poi si esalta la deroga in emergenza nazionale come modello che la norma non prevede, ma consente?

Si è forse persa un’occasione per adeguare la norma a un “percorso” ormai obbligato, quello di cui parla, ad a esempio, l’ASAG – Università Cattolica, in collaborazione con il Festival delle Professioni (rif. Paolo Bertaccini Bonoli e Renzo Caramaschi)”.

“Si è di fronte – scrivono – non solo a un (a necessità di – ndr) graduale modernizzazione della PA in senso tecnico, bensì a un processo, più lento ancora ma sostanziale, di evoluzione del concetto stesso di Stato e del significato e ruolo dei suoi apparati. La natura, le modalità e le finalità delle politiche pubbliche sono ridiscusse e ridefinite, nel contesto di una dinamica densa di elementi potenzialmente dirompenti se considerati nel loro insieme: la crescente logica del servizio al cittadino, gli strumenti comparativi e di misurazione della performance dell’azione amministrativa, l’esperienza dei city manager, le pratiche “proto-federali” decentrate, le normative sulla trasparenza e sull’accessibilità dei dati, le logiche e metodiche di partenariato pubblico-privato, il principio di sussidiarietà e il ruolo del terzo settore, anche attraverso le smart cities, le pratiche di alternanza professionale fra pubblico e privato, la comunicazione pubblica, i meccanismi interni concorrenziali per il reperimento delle risorse. Tale dinamica complessiva rende opportuno mettere a fuoco in modo non estemporaneo le necessarie nuove configurazioni delle professionalità delle pubbliche amministrazioni e dei correlati profili di competenze, tradizionali e nuove.

Questa complessità non andrebbe ignorata da una norma decisiva come il “Nuovo Codice Appalti”.