Luci e ombre del “modello Islanda”

Alla fine del 2008 l'Islanda è stata travolta dalla crisi finanziaria internazionale e la sua economia ha perso più del 6,5 per cento del pil. Un paio di anni dopo però era già tornata a crescere e a creare posti di lavoro. In mezzo due decisioni che hanno attirato l'attenzione di tutto il mondo: la scelta di non pagare (in parte) i debiti delle proprie banche verso l'estero e l'approvazione di una nuova Costituzione redatta in forma partecipativa. Un modello esportabile? Daniela Palma e Guido Iodice da Micromega 4/2013Pubblichiamo un'ampia sintesi dell'articolo degli autori di Keynes Blog comparso sul numero di MicroMega 4/2013, in edicola e libreria da oggi 16 maggio. Segnaliamo inoltre, sullo stesso numero, un articolo di Stefano Lucarelli sull'eredità di Margaret Thatcher.

La brutta storia dell'Islanda inizia quando nel settembre 2008 un altro paese, abbandonato al suo destino, fallisce improvvisamente. È un paese ancor più piccolo dell'Islanda che, con i suoi 300 mila abitanti, è oltre 10 volte più popolosa. Ma è un paese molto più ricco. Il suo pil è cinque volte maggiore. Ed è un paese molto più esposto con circa 613 miliardi di dollari di debito. Questo paese si chiamava Lehman Brothers e il suo fallimento è l'inizio di quello tsunami che ha travolto anche la piccola isola vichinga. Il confronto con Lehman non è casuale perché, come vedremo, le dimensioni contano.
L'onda anomala della Lehman, che ha causato il panico sui mercati e il blocco del credito, ha investito pesantemente tutti i paesi che, come l'Islanda, l'Irlanda e la Spagna, erano cresciuti negli anni sulla finanza. L'ammontare del debito, interno ed esterno, delle tre più grandi banche era in quel momento pari a 11 volte l'intero pil della nazione "vichinga". Un intero paese, insomma, che aveva fondato la sua prosperità sul fatto di apparire un grande hedge fund. Ma come era potuto accadere?

Un hedge fund grande come una nazione

La storia comincia tra la fine degli anni Novanta e i primi anni Duemila, quando il governo islandese privatizzò le grandi banche pubbliche tra cui la ex banca centrale Landsbanki e promosse la liberalizzazione finanziaria. Si avviò così una crescita basata sull'illusione del credito facile. Gli islandesi si indebitavano in euro e sterline per avere tassi di interesse più contenuti. Contemporaneamente i tassi di interesse relativamente più elevati attraevano capitali dall'estero, in particolare attraverso i conti online come "Icesave" della Landsbanki che assicurava il 6 per cento ai depositanti inglesi e olandesi. Il governo e le imprese rivendicavano con orgoglio l'aver reso l'Islanda il centro finanziario internazionale nel Nord Atlantico, a metà tra l'Europa e gli Usa. L'ittica e l'alluminio, tradizionali settori produttivi, cedevano il passo alla grande finanzia e al piccolo risparmio raccolto all'estero.
La crescita alimentò alti dividendi e l'aumento degli stipendi. Tutto sembrava funzionare. Come altrove, sorgevano nuovi edifici e si moltiplicavano i servizi, non solo banche ma anche ospedali e teatri. Il boom del mercato immobiliare, come altrove, fu alimentato dalla facilità dell'afflusso dei capitali dall'estero.

Tutta questa eccitazione finanziaria aveva però, formalmente, un mastino. L'Fme, con i suoi 30 (solo 30) dipendenti, era la nuova agenzia istituita dal governo nel 1998 per tranquillizzare cittadini e investitori circa lo scrupoloso controllo "terzo" sulle banche. Nel frattempo le banche islandesi scalavano la classifica degli istituti di credito mondiali. E l'Fme continuava a lasciar fare. In fondo - spiegavano i regolatori e i regolati - grossi pericoli non ce ne sono. I mercati finanziari, lasciati a se stessi, sono efficienti. Si tratta semplicemente di attuare una supervisione poco invasiva al fine di evitare qualche truffa che distorcerebbe il mercato. Non era questa, in fondo, la lezione di Wall Street e della city di Londra? Là, senza "distorsioni", il mercato fa bene da solo. Chi sono gli islandesi per contestare qualche decennio di teoria economica e l'evidenza del grande successo della finanziarizzazione dell'economia? Qualche avvisaglia, in realtà, aveva fatto capolino nel 2006 quando l'agenzia Fitch abbassò il rating del paese, citando i problemi relativi al debito contratto con soggetti esteri.

Il crack del 2008

Poi venne il grande crollo del 2008. Il congelamento del credito espone l'Islanda ai suoi debiti. Dall'inizio del 2008 all'ottobre dello stesso anno si susseguono i segnali negativi. La crescita si arresta, la moneta nazionale si svaluta, gli investitori fuggono. Ma il peggio deve ancora arrivare. E arriva subito dopo il crollo della Lehman negli Usa.
Le tre grandi banche del paese (Landsbanki, Glitnir e Kaupthing) vengono poste sotto il controllo pubblico, l'Islanda si ritrova con un debito estero (secondo le stime più ottimistiche) di 50 miliardi di euro (l'80 per cento del quale in carico al settore finanziario) pari quasi a 6 volte il pil (8,5 miliardi di euro). Ma la gravità della situazione risulta accentuata anche dall'assetto proprietario delle obbligazioni islandesi, detenute in larga parte da risparmiatori dei paesi membri dell'Ue e in particolar modo dal Regno Unito. Il passaggio alla nazionalizzazione delle tre maggiori banche è obbligato, ma determina l'esplosione del debito pubblico che, dal 28 per cento del pil passa in un solo anno al 70 per cento per poi arrivare nel 2012 oltre il 100 per cento.

La Banca centrale islandese tenta, agli inizi di ottobre del 2008, di mantenere una relativa stabilità della moneta sui mercati valutari. L'impresa però appare immediatamente impossibile. Le contrattazioni di mercato vengono sospese e si passa a un sistema di "aste" controllate dalla Banca centrale, in cui la moneta islandese oscilla tra i 150 e i 180 contro l'euro. Ancora nel luglio 2008 un euro era quotato appena 120 corone. Intanto l'inflazione arriva al 18 per cento. Scenderà lentamente nei due anni successivi per arrivare intorno al 5 per cento nel 2010.
A causa del collasso del sistema creditizio e del conseguente arresto improvviso (sudden stop) dell'afflusso di fondi esteri con violente ripercussioni sulla bilancia dei pagamenti, il paese deve inoltre ricorrere all'aiuto del Fondo monetario internazionale. Nell'ottobre del 2008 entra così in azione il programma "Stand-By-Arragement" (il medesimo fruito da Grecia e Ungheria nello stesso periodo), che durerà 33 mesi e comporterà un sostegno complessivo da parte del Fondo monetario pari a 5 miliardi di euro. Contestualmente l'Islanda accetta le condizioni imposte dal Fondo per la ristrutturazione dell'economia interna: la ricetta applicata è per buona parte simile a quella adottata nelle crisi asiatiche di fine anni Novanta, con tagli alla spesa pubblica e stabilizzazione della moneta, ma risulta ampliata dall'applicazione di più stringenti controlli ai movimenti dei capitali, al fine di evitare il completo collasso della moneta per la fuga dei capitali. L'Fmi non è stata l'unico possibile prestatore interrogato dal governo: nell'ottobre 2008 si aprì una trattativa con la Russia per un megaprestito di 4 miliardi di euro, poi ridotti a 500 milioni e alla fine non concessi. Nell'occasione il primo ministro Geir Haarde sostenne che il paese non aveva ricevuto molto aiuto dagli amici tradizionali e che quindi era necessario trovare nuovi amici.
Peraltro le stesse politiche di austerità a base di riduzioni della spesa pubblica e aumenti di tasse (tra i quali debbono tuttavia essere rilevati i tagli alle deduzioni fiscali sui redditi dei più abbienti) vengono attuate solo a partire dall'anno successivo, al fine di evitare il crollo della domanda aggregata. Tra gli aspetti restrittivi della manovra, l'economista islandese Jon Danielsson critica tuttavia la stretta monetaria messa in atto nell'autunno del 2008 che porta i tassi al 18 per cento, in base all'accordo con l'Fmi per ottenere da questo 2 miliardi di euro, contenere l'inflazione e stabilizzare la moneta, e li mantiene successivamente su valori a due cifre fino alla primavera del 2010. [...] Il favorevole clima di relazioni internazionali appare peraltro incentivato dalla formale richiesta espressa nel 2009 dall'Islanda di entrare nell'Unione europea, che - stando agli osservatori - ha conferito autorevolezza al paese, tanto da far sì che una quantità di bond dal valore di circa un miliardo di euro venisse collocata al tasso relativamente contenuto del 6 per cento.

Fin qui i fatti ci raccontano però solo la prima parte - ancorché fondamentale - del processo attraverso il quale l'Islanda ha potuto salvarsi dalla crisi riprendendo poi a crescere. La fase che vede in scena il Fondo monetario si configura infatti come "operazione di urgenza", che è stata in grado di incidere solo su una parte del sistema bancario, lasciando in sospeso le vicissitudini finanziarie di una filiale "online" di Landesbanki, denominata "Icesave" alla quale facevano capo i depositi di trecentoquarantamila risparmiatori britannici e olandesi, e che molto aveva proliferato dal 2006 grazie ai molto appetibili tassi di interesse praticati ai correntisti. Questi depositi sono stati inizialmente garantiti dai rispettivi governi di Regno Unito e Paesi Bassi, anche in considerazione della capacità di questi di far fronte a un onere debitorio (di circa 4 miliardi) ampiamente alla portata della dimensione finanziaria di quei paesi. Lo stesso non poteva dirsi della capacità della finanza pubblica islandese, assai più contenuta e oltretutto gravata dagli impegni legati al programma di stabilizzazione predisposto con il Fondo monetario. Ed è così che la richiesta di risarcimento di Regno Unito e Paesi Bassi all'Islanda (essendo la banca diventata di proprietà pubblica) segna il reale inizio del casus belli che ne ha caratterizzato maggiormente il percorso di uscita dalla crisi finanziaria. Mentre Regno Unito e Paesi Bassi propongono all'Islanda un programma per la restituzione in 15 anni di quasi 3,4 miliardi, all'inizio del 2009 il governo islandese tenta di girare la richiesta di rimborso ai cittadini chiedendo loro poco più di 100 euro al mese per quindici anni. La reazione degli islandesi apre però a un totale cambio di programma: la protesta monta diffusamente tra la popolazione con la richiesta che il debito sia pagato dai colpevoli del disastro e fino a ottenere le dimissioni del primo ministro Geir Hilmar Haarde, mentre con una raccolta di firme viene fatta richiesta al presidente della Repubblica Grímsson di bloccare il rimborso del debito con Regno Unito e Paesi Bassi. Sotto la forza di queste pressioni, Grímsson blocca il disegno di legge proponendo un referendum, che si tiene nel marzo 2010 e che sancisce pressoché all'unanimità (93 per cento) il rifiuto degli islandesi di accollarsi un debito contratto da privati verso privati.
Il 26 gennaio 2009 il primo ministro Haarde rassegna le dimissioni del governo dopo quattro mesi di proteste popolari, particolarmente intense nel gennaio 2009. Grímsson impone quindi un governo formato dall'Alleanza socialdemocratica e dai Verdi. Jóhanna Sigurðardóttir diventa il nuovo primo ministro, sulla scorta della sua popolarità come ministro degli Affari sociali nel governo di unità nazionale. Il 25 aprile 2009, con le elezioni politiche, vinte dalla coalizione progressista, la Sigurðardóttir si conferma primo ministro, sull'onda della proposta di far entrare il paese nell'Unione europea e in prospettiva nell'euro, visto allora come un'ancora di salvezza rispetto alla debole e sfiduciata corona islandese.
Successivamente, nel giugno 2010, considerato l'impatto della massiccia svalutazione della corona durante la crisi, una sentenza della Corte suprema islandese dichiara illegali i prestiti indicizzati su valute estere, sollevando ulteriormente l'onere debitorio degli islandesi e dando così impulso anche alla domanda interna, considerato che già quella estera - rappresentata principalmente dalle esportazioni ittiche e di alluminio - era stata trainata favorevolmente dal forte deprezzamento della corona.

Nel marzo 2011 una nuova proposta di rimborso viene bocciata con il 59 per cento dei voti, mentre il braccio di ferro con le autorità britanniche e olandesi decise a ottenere i rimborsi si conclude finalmente a favore dell'Islanda (marzo 2013) con la sentenza della corte dell'Efta (European Free Trade Agreement) che si trova nella condizione di emettere una valutazione discrezionale in assenza di riferimenti specifici nella legislazione europea su crisi sistemiche come quella islandese. Ma il valore sostanziale attribuito dalla popolazione islandese alla protesta si evince molto nettamente dal percorso (avviato nel novembre 2010) che alla fine del 2012 porta alla redazione in forma "partecipativa" - anche attraverso consultazioni online - di una nuova Costituzione nella quale vengono rafforzati lo strumento referendario e le leggi di iniziativa popolare. E la conclusione dell'intera vicenda assume toni del classico lieto fine delle favole: da un pil che nel 2009 perdeva più del 6,5 per cento e con una disoccupazione che superava l'8 per cento, si passa nel 2011 a una crescita che sfiora il 3 per cento e a un tasso di disoccupazione che nel 2013 è arrivato sotto il 5 per cento (comunque alto, considerando che prima della crisi era intorno all'1 per cento), mentre il debito pubblico ha iniziato a ridursi nell'anno in corso.
È lo scatto indubbiamente sorprendente di un paese che, arrivato sull'orlo del baratro e a fronte di abnormi squilibri tra economia reale e dimensione del dissesto finanziario, aveva tutti i presupposti per collassare nella maniera più rovinosa. Non è un caso, quindi, che da allora l'Islanda abbia attirato su di sé l'attenzione di commentatori e studiosi, desiderosi di capire se davvero fosse possibile mettere a punto una ricetta "miracolosa" per tutte le economie in crisi. E sull'onda del pur giustificato entusiasmo si sono via via andati consolidando slogan semplificativi circa l'efficacia di questioni salienti che hanno caratterizzato la crisi islandese aprendo la via verso un suo superamento: la possibilità (sottointeso: sempre e comunque) di far fallire tout court le banche e la possibilità di far assolvere alla svalutazione della moneta un'importante funzione in termini di ristabilimento degli equilibri macroeconomici (in questo senso sottolineando il ruolo della sovranità monetaria, della quale l'Islanda è in possesso diversamente dai paesi appartenenti all'area euro).

Che quello islandese non sia precisamente un "miracolo" lo dicono anche i risultati delle elezioni per il parlamento del 27 aprile 2013. Il centro-sinistra, composto dall'Alleanza socialdemocratica della premier Jóhanna Sigurðardóttir e dal Movimento Verdi-sinistra, ha subito una pesante sconfitta fermandosi sotto il 25 per cento, mentre le forze di centro-destra (Partito dell'indipendenza e Partito del progresso), responsabili della crisi del 2008, hanno raccolto la maggioranza dell'elettorato. L'austerità, per quanto relativamente "dolce", è pur sempre austerità. E, secondo la stampa locale, l'ostentato europeismo del centro-sinistra ha fatto temere agli islandesi un futuro di tipo greco o cipriota. Gli euro-religiosi italiani prendano nota.

Reprimere i mercati finanziari

Se paragoniamo quanto accaduto in Islanda e quanto invece sta accadendo a Cipro o in Grecia, è facile concludere che il modello nordico sia molto meno doloroso e preferibile a "spietate" politiche deflazionistiche volte al tentativo di ripagare debiti. Tali politiche, è davanti agli occhi di tutti, sono sempre destinate a fallire. Il motivo è semplice: come insegna la teoria keynesiana, ma possiamo dire anche il buon senso, non è possibile ripagare i debiti se diminuiscono i redditi. Quando l'Europa impone l'austerità ai debitori, in realtà danneggia anche i creditori. L'incipiente recessione in Germania, che sta vedendo calare la sua produzione industriale nonostante tassi di interesse molto vantaggiosi, dimostra come le politiche sinora seguire in Europa siano intrinsecamente contraddittorie e controproducenti.
Tuttavia dalla lezione islandese non si devono trarre conclusioni semplicistiche. In primo luogo non è vero, come si legge spesso in rete, che l'Islanda abbia detto "no" al Fondo monetario internazionale, che al contrario è stato protagonista nel salvataggio del paese. In secondo luogo, l'Islanda non ha precisamente lasciato fallire le banche, ma le ha nazionalizzate, cosa che in Italia, ad esempio, sembra stranamente ancora tabù. Ma ciò che è davvero rilevante comprendere è altro.

Il problema islandese è stato un problema di debito estero, così come lo è quello dei paesi meridionali dell'Eurozona. Non è stato ovviamente l'euro la causa del suo disastro, ma essere fuori dall'euro ha sicuramente favorito la sua soluzione. Il che può apparire paradossale, se si pensa che la maggioranza degli islandesi ha dato il suo voto ai progressisti che volevano l'ingresso nella moneta unica europea. Se guardiamo i dati, vediamo che la svalutazione della corona ha aiutato la soluzione della crisi evitando un'austerità ancor più dura. Non bisogna tuttavia nutrire eccessiva fiducia in questa soluzione. La frase spesso abusata "o si svaluta la moneta o si svaluta il salario" non va intesa come un'alternativa secca. L'Islanda è un esempio, poiché i salari reali sono calati del 13 per cento dal gennaio 2008 al maggio 2010, secondo i dati della Banca centrale. Ancora oggi non hanno recuperato il potere d'acquisto di 5 anni fa. E l'Italia stessa, nel 1992, sperimentò entrambe le "soluzioni", contemporaneamente.
È pur vero che l'Islanda si è rifiutata di pagare (in parte) i debiti delle banche verso l'estero. Lo ha fatto sull'onda di proteste popolari e non per una volontà politica chiara. Ma qui occorrono precisazioni di cruciale importanza. La prima è che, per quanto il debito del sistema creditizio fosse di dimensioni enormi rispetto al pil, esso era in cifra assoluta molto piccolo. L'intero debito estero netto islandese calcolato a fine 2012 è pari a 6,2 volte il pil, vale a dire più di 85 miliardi di dollari, circa 65 miliardi di euro al cambio attuale. Per fare un paragone, la Spagna ha un debito estero netto intorno al 90 per cento del pil ma in cifra assoluta risulta all'incirca di 1.340 miliardi di euro, cioè venti volte quello islandese. Anche se l'Islanda non ripagasse mai il suo debito, e in parte potrà farlo grazie alla sentenza su ricordata, difficilmente ciò avrebbe conseguenze sistemiche, tant'è che i paesi creditori hanno già salvaguardato i propri cittadini con risorse proprie. Inoltre la sentenza dell'Efta nel marzo 2013 ha stabilito la correttezza delle decisioni islandesi secondo le regole in vigore allora. Il limite di garanzia dei depositi è infatti oggi a 100 mila euro, mentre Icesave applicava la norma olandese che garantiva solo 40 mila euro.

Le dimensioni, quindi, contano. Va adeguatamente distinto il caso di un piccolo paese (Islanda, Cipro, Grecia) i cui problemi sono sempre facilmente risolvibili, se vi è volontà politica internazionale, da quelli di grandi e medi paesi fortemente indebitati con l'estero. Questo però rafforza la critica verso la strategia suicida sinora perseguita nell'Eurozona. I casi greco, cipriota e irlandese sarebbero stati facilmente gestibili e un'accurata manovra "federale" avrebbe evitato il panico sui mercati con i riflessi che conosciamo su Spagna e Italia.
La lezione islandese ci dice però anche altro. Le crisi finanziarie richiedono una gestione globale e regionale in cui i creditori si accollino parte dell'onere del risanamento. L'Islanda vi è riuscita per "via giudiziaria", ma questo deve diventare un punto fermo per le istituzioni internazionali e i singoli paesi. È una lezione tipicamente keynesiana: fu infatti proprio Keynes, a Bretton Woods, a proporre un sistema monetario internazionale basato su un'unità di conto, il bancor, in cui i paesi eccessivamente creditori venivano "puniti" al pari di quelli eccessivamente debitori. E questo vale soprattutto quando il debito accumulato è in parte rilevante denominato in una valuta estera. L'Islanda ci dice infatti che non è vero che un paese a moneta sovrana non può fallire. Può accadere se i suoi cittadini e le sue banche non hanno fiducia nella moneta dello Stato e preferiscono la stabilità di quelle di altri paesi. La ridenominazione del debito in valuta locale ha spostato l'onere sui creditori, ma qui valgono le considerazioni dimensionali fatte in precedenza.

Infine, il problema da affrontare con urgenza rimane la regolazione dei movimenti di capitale e delle merci a livello globale. Qui torna utile la proposta di Keynes a Bretton Woods testé citata. Anche se quell'idea non fu mai attuata, si stabilì la legittimità di dazi e controlli sui movimenti di capitale. Ciò, insieme alla cosiddetta "repressione" dei mercati finanziari attuata con le leggi bancarie nate dopo la crisi del 1929, assicurò al mondo trent'anni di stabilità e crescita. [...] Chi dice che le ricette keynesiane non sono più attuali a causa della "finanziarizzazione" dovrebbe ricordare che il capitalismo è sempre stato "finanziarizzato" sin dalle sue origini e che l'unico periodo nell'intera sua storia in cui ha mostrato una stabilità significativa è stato proprio il periodo "keynesiano" che va dalla fine della seconda guerra mondiale agli anni Settanta.
In conclusione, sebbene l'Islanda non costituisca un modello "generale" che possa essere applicato ovunque, alcune lezioni sono utili. Ma sarebbe ancor più utile una presa di coscienza che faccia tornare il mondo "indietro" alle regole abbandonate negli ultimi quattro decenni perché il capitalismo del laissez-faire nato dalla rivoluzione liberista non è solo ingiusto: è insostenibile.