La disciplina pubblica in materia di internazionalizzazione delle imprese italiane

Proponiamo di seguito il testo integrale del Report n. 5 dell’IsAG, Istituto di Alti Studi in Geopolitica e Scienze Ausiliarie, a firma Francesco G. Leone. Il Report può essere visionato in formato PDF cliccando qui.

1. Introduzione

L’internazionalizzazione è il processo di continuo adattamento delle imprese che vogliono trovare una collocazione nei mercati esteri. In questo processo, le aziende devono confrontarsi con realtà economiche e culturali diverse. L’asimmetria informativa, i fattori di rischio e le inadeguate conoscenze tecniche – soprattutto giuridiche – sono questioni cruciali che non possono essere sottovalutate e che richiedono, da parte dell’imprenditoria italiana, la massima attenzione prima di conquistare nuovi mercati internazionali.
Le sole forme di integrazione e di collaborazione aziendale previste nei principali settori produttivi, in assenza di una accurata progettazione supportata da un piano strategico per l’internazionalizzazione, saranno interventi a sé stanti e, di conseguenza, inefficaci nel lungo periodo.
Il presente articolo si propone di analizzare i soggetti e gli strumenti giuridici pubblici a disposizione delle imprese italiane che favoriscono lo scambio internazionale e che si propongono di consolidare la loro presenza stabile sui mercati esteri.

2. Il commercio con l’estero nella sua dimensione costituzionale e l’internazionalizzazione nella sua dimensione legislativa

Il commercio internazionale, nella sua accezione più semplice – vale a dire la sola attività imprenditoriale finalizzata all’importazione ed esportazione di beni e servizi – non è sinonimo di internazionalizzazione. L’internazionalizzazione resta tuttavia assoggettata alle vicende del commercio con l’estero e, secondo quanto disposto dall’articolo 117 comma 3 della Costituzione¹, sottoposta alla legislazione concorrente.
Come noto, nelle materie concorrenti lo Stato determina i princìpi fondamentali per consentire poi alle Regioni di legiferare nel dettaglio rispettando la Costituzione, i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario, gli obblighi internazionali ed i suddetti princìpi individuati dallo Stato. Pertanto gli interventi legislativi in materia di internazionalizzazione non potranno non tener conto delle attribuzioni riconosciute alle Regioni a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione né tantomeno ovviare il principio di sussidiarietà sancito nel suo articolo 118. Gli strumenti a disposizione del governo centrale per l’internazionalizzazione dovrebbero certamente essere avvicinati alle vicende dei territori e delle realtà locali².

Prima che il commercio con l’estero diventasse una materia concorrente a seguito della riforma costituzionale del 2001³ vigeva nel nostro ordinamento il principio del parallelismo⁴. Secondo questo principio, lo Stato e le Regioni esercitavano le funzioni amministrative derivanti dalle proprie potestà legislative. Durante il periodo del “parallelismo”, caratterizzato dall’esclusività dello Stato nel campo del commercio estero, fu approvata una serie di leggi e decreti legislativi⁵ a sostegno delle imprese italiane operanti nei mercati esteri. Tale sostegno, in alcuni casi, si concretizzava nello stanziamento di sole risorse economiche. Ne sono un esempio le Leggi 29 ottobre 1954, n° 1083⁶ e 21 febbraio 1989, n° 83⁷ che prevedevano contributi per la promozione delle imprese e delle esportazioni da parte di istituti, enti ed associazioni e consorzi costituiti da piccole e medie imprese industriali, commerciali od artigiane.
Occorre precisare che entrambi i provvedimenti sono stati abrogati dal recentissimo Decreto Legge 22 giugno 2012, n° 83⁸ contenente le misure urgenti per la crescita del Paese convertito con modificazioni dalla Legge 7 agosto 2012, n° 134. Un elenco di tutti i provvedimenti abrogati sono contenuti nell’allegato numero 1⁹ del menzionato decreto legge.

In altri casi, il sostegno alle imprese avveniva tramite programmi bilaterali o plurinazionali annualmente individuati dal CIPE – Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica¹⁰.
Di fatto la Legge 26 febbraio 1992, n° 212¹¹, che era stata inizialmente pensata per incoraggiare i programmi di transizione di alcuni paesi dell’Europa dell’est verso forme di economia di mercato, a partire dal 2001 ha esteso i sui progetti al Nord Africa, in particolare Algeria, Egitto, Libia, Marocco e Tunisia. Nel corso del 2003, la V commissione del Comitato Interministeriale, che si occupa del coordinamento e indirizzo strategico della politica commerciale con l’estero, ha deciso di includere fra le nazioni beneficiarie Albania, Algeria, Armenia, Azerbaijan, Bosnia-Erzegovina, Bulgaria, Cipro, Croazia, Egitto, Estonia, Federazione Russa, Georgia, Giordania, Iraq, Kazakistan, Kirghizistan, Lettonia, Libano, Libia, Lituania, Macedonia, Marocco, Moldova, Polonia, Repubblica Ceca, Repubblica Federale Iugoslava, Romania, Siria, Slovacchia, Slovenia, Tagikistan, Tunisia, Turchia, Ucraina, Ungheria e Uzbekistan. Secondo quanto si apprende dal sito internet del Ministero dello Sviluppo Economico – Dipartimento per l’impresa e l’internazionalizzazione, i bandi sono sospesi dal 2006 a causa del mancato rifinanziamento della legge¹².

La norma più emblematica approvata durante il periodo del parallelismo fu, senza ombra di dubbio, la Legge 24 maggio 1977 n° 227¹³ cosiddetta “Legge Ossola”. Le sue finalità furono l’istituzione della Sezione speciale per l’Assicurazione del Credito all’Esportazione dell’Istituto Nazionale Assicurazioni (che permise alle aziende di fruire della copertura assicurativa dei rischi politici, catastrofici, commerciali e di cambio) e la concessione di finanziamenti agevolati alle esportazioni e dilazioni a tassi d’interesse competitivi erogati dal’istituto centrale per il credito a medio termine – Mediocredito Centrale – tramite le tecniche del credito fornitore (prestito concesso dalla banca all’impresa italiana esportatrice a fronte del credito da questa accordato all’acquirente estero) e del credito acquirente (direttamente alla controparte estera).
La Legge Ossola fu sostituita durante gli anni novanta successivamente l’approvazione di alcune importantissime riforme. Con la riforma Bassanini sono stati ridefiniti i rapporti fra Stato, Regioni e autonomie locali attraverso un graduale decentramento funzionale. In pratica alcune competenze dello Stato furono trasferite alle Regioni senza modificare il testo costituzionale. I passaggi fondamentali della riforma “a costituzione invariata”¹⁴ riguardano due provvedimenti legislativi emanati in attuazione della delega contenuta nella Legge 15 marzo 1997, n° 59¹⁵, cosiddetta “Legge Bassanini uno” e sono: la riforma dell’ICE¹⁶ – Istituto nazionale per il Commercio Estero, e il riordino della Sezione speciale per l’Assicurazione del Credito all’Esportazione dell’Istituto Nazionale Assicurazioni che diviene ente pubblico economico sotto la denominazione di SACE “Istituto per i Servizi Assicurativi del Commercio Estero”¹⁷. Le funzioni della SACE e dell’ICE saranno illustrate, rispettivamente, al punto 5 e 6 del presente articolo.

Dunque, con la definitiva approvazione della riforma del Titolo V della Costituzione, il Parlamento decise di delegare il riassetto normativo in materia di internazionalizzazione al Governo¹⁸.
Fra i principi ed indicazioni presenti nella prima delega vi furono, oltre all’ordinaria raccolta delle disposizioni vigenti in materia di internazionalizzazione, l’incarico di coordinare l’intervento dello Stato, delle Regioni e degli altri soggetti operanti in questo settore. Il Governo fu altresì delegato a predisporre accordi con enti pubblici e con il sistema bancario per l’utilizzo dei servizi e delle sedi estere degli istituti di credito.
La delega fu per lungo tempo disattesa, fino all’approvazione della Legge 31 marzo 2005, n° 56 che incaricò nuovamente il Governo di riordinare questo settore strategico dell’economia italiana. Tra i principi e criteri direttivi individuati nella seconda delega, si sottolineano:
a) il rispetto dei compiti attribuiti rispettivamente ai Ministeri (Sviluppo Economico, Affari Esteri, Economia e Finanze), nonché l’adeguamento delle disposizioni legislative regolanti i singoli enti al quadro delle competenze delineato nel Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n° 143 e nel nuovo assetto costituzionale;
b) il riassetto organizzativo degli enti secondo principi di funzionalità in relazione alle rinnovate esigenze del mercato e di coesione della politica economica italiana in ambito internazionale;
c) la razionalizzazione delle norme finanziarie per la copertura delle spese di funzionamento degli sportelli;
d) accorpamento degli strumenti di finanziamento di investimenti all’estero in un unico fondo;
e) compatibilità con gli obiettivi di riassetto della normativa in materia di internazionalizzazione.
Purtroppo, anche questa è rimasta inattuata a seguito dello scadere del termine fissato per l’esercizio di tali poteri.

È doveroso puntualizzare che non tutte le deleghe conferite al Governo si sono risolte in un nulla di fatto. L’articolo 53 della Legge 23 luglio 2009, n° 99¹⁹ ha affidato al Governo la riforma delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura. Si è trattato di un rinnovamento normativo inserito nel contesto già tracciato dalla riforma del Titolo V della Costituzione precedentemente analizzata. Tale rinnovamento si propose di valorizzare l’autonomia funzionale delle camere “nell’ambito della circoscrizione territoriale di competenza, sulla base del principio di sussidiarietà di cui all’articolo 118”²⁰.
I principi individuati dalla delega possono essere riassunti nel modo seguente:
a) riordino della disciplina relativa alla vigilanza delle camere di commercio, al fine di assicurare uniformità e coerenza nelle funzioni nel rispetto del reparto di competenze fra Stato e Regione ed enti locali;
b) semplificazione nella procedura di nomina degli organi camerali;
c) maggiore trasparenza nella rappresentatività delle organizzazioni di categoria nei consigli camerali;
d) valorizzazione della autonomia funzionale delle camere di commercio;
e) limitazioni nella costituzione di nuove camere di commercio;
f) valorizzazione del ruolo delle camere di commercio in materia di orientamento al lavoro e alle professioni;
g) miglioramento degli assetti organizzativi;
h) razionalizzazione dei costi della riforma.
Le innovazioni più importanti sono contenute nell’articolo 2, comma 2 lettera e) del Decreto Legislativo n° 23 del 15 febbraio 2010 che attribuisce alle camere di commercio, singolarmente o in forma associata, le funzioni di “supporto all’internazionalizzazione per la promozione del sistema italiano delle imprese all’estero, raccordandosi, tra l’altro, con i programmi del Ministero dello sviluppo economico”. Le attività di supporto e raccordo saranno trattate in prosieguo al punto 6 quando si parlerà del sistema camerale.
Orbene, introdotta la disciplina pubblica relativa al commercio con l’estero, si rende indispensabile individuare i principali attori e le relative funzioni che costoro assolvono nell’ambito dell’internazionalizzazione.

3. Il Ministero dello Sviluppo Economico – Dipartimento per l’impresa e l’internazionalizzazione

Al Ministero dello Sviluppo Economico – Dipartimento per l’impresa e l’internazionalizzazione²¹, ex Ministero per il Commercio con l’Estero, spetta la funzione di coordinamento degli enti pubblici e dei restanti soggetti eventualmente coinvolti in questo processo.
Si occupa di fornire assistenza tecnica alle amministrazioni pubbliche nell’ambito della programmazione dei fondi strutturali europei, gestisce il fondo per la promozione straordinaria e la tutela del Made in Italy, esercita la funzione di indirizzo e vigilanza sull’Agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane – ex ICE Istituto nazionale per il commercio estero – e sulle attività della SIMEST S.p.A.
Si occupa altresì di erogare incentivi per le attività promozionali di enti, associazioni, consorzi e Camere di Commercio, stabilisce, intrattiene e sviluppa rapporti istituzionali internazionali e, infine, studia le problematiche legate al commercio internazionale sulla base dei dati raccolti da ISTAT, ICE ed altri enti.
Il Ministero ha suddiviso gli strumenti a sostegno dell’internazionalizzazione delle imprese italiane in categorie. Nella categoria A troviamo gli strumenti inerenti le attività promozionali di enti, istituti, associazioni, consorzi e camere di commercio italiane all’estero o estere in Italia. Nella categoria B sono elencati gli strumenti di sostegno specificamente volti a favorire l’internazionalizzazione delle imprese. Nella categoria C rientrano gli incentivi alla costituzione di società all’estero. Nella categoria D gli strumenti nazionali di sostegno alla cooperazione internazionale. Infine, nella categoria F, sono compresi gli accordi per l’internazionalizzazione del sistema fieristico italiano.

4. La SIMEST S.p.A.

La Legge 24 aprile 1990, n° 100²² ha costituito una società finanziaria per azioni con vincolo di partecipazione maggioritaria dello Stato denominata SIMEST S.p.A. – Società italiana per le imprese miste all’estero – con sede in Roma avente per oggetto “la partecipazione ad imprese e società all’estero promosse o partecipate da imprese italiane, ovvero da imprese aventi stabile organizzazione in uno Stato dell’Unione Europea, controllate da imprese italiane e la promozione e il sostegno finanziario, tecnico, economico ed organizzativo di specifiche iniziative di investimento e di collaborazione commerciale ed industriale all’estero da parte di imprese italiane, con preferenza per quelle di piccole e medie dimensioni”²³.
È partecipata da istituti di credito, imprese e associazioni imprenditoriali e di categoria. La SIMEST si occupa di:
a) promuovere la costituzione di società all’estero;
b) partecipare società ed imprese all’estero con quote di minoranza non superiori al 25%;
c) sottoscrivere obbligazioni convertibili in azioni ed acquistare certificati di sottoscrizione e diritti di opzione di quote o azioni delle società ed imprese per non più del 25%;
d) partecipare ad associazioni temporanee di imprese ed altri accordi di cooperazione tra società ed imprese all’estero, con il limite previsto del 25%;
e) effettuare in favore delle società ed imprese partecipate operazioni di assistenza tecnica, amministrativa, organizzativa e finanziaria;
f) ricerche di mercato, sondaggi, studi di fattibilità, eccetera;
g) rilascia garanzia in favore di aziende ed istituti di credito italiani o esteri per finanziamenti a soci esteri locali a fronte della loro partecipazione nelle società ed imprese per non oltre il 25%;
h) partecipare, in maniera minoritaria, a consorzi e società consortili fra piccole e medie imprese che abbiano come scopo la prestazione di servizi reali a favore di imprese italiane all’estero ed usufruiscano dei contributi o di altre agevolazioni del Ministero dello Sviluppo Economico;
i) concedere finanziamenti, di durata non superiore ad otto anni, alle imprese o società estere partecipate, anche nell’ambito di operazioni di cofinanziamento con la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS), la Banca europea per gli investimenti (BEI), la International Financial Corporation (I.F.C.) ovvero altri enti sopranazionali, in misura non eccedente il 25% dell’impegno finanziario previsto dal programma economico dell’impresa o società estera;
j) partecipare a società italiane o estere che abbiano finalità strumentali correlate al perseguimento degli obiettivi di promozione e di sviluppo delle iniziative di imprese italiane di investimento e di collaborazione commerciale ed industriale all’estero, quali società finanziarie, assicurative, di leasing e di factoring.
Esclusi in ogni caso i paesi membri della Unione Europea, possono essere destinatari degli interventi tutti gli altri paesi, con preferenza per quelli dove tradizioni ed accordi internazionali assicurino un clima favorevole agli investitori italiani.
Le agevolazioni per la costituzione di imprese all’estero prevedono, oltre all’intervento diretto, la possibilità di richiedere un finanziamento agevolato e l’accesso alla garanzia assicurativa della SACE S.p.A²⁴.
I poteri ministeriali di vigilanza, controllo ed indirizzo sono esercitati dal Ministero dello Sviluppo Economico, tramite la direzione generale per le politiche di internazionalizzazione e la promozione degli scambi, facente parte del Dipartimento per l’impresa e l’internazionalizzazione, in conformità alle disposizioni del Decreto del Presidente della Repubblica 28 novembre 2008 n° 197²⁵.
Il Decreto Legge 27 giugno 2012, n° 87²⁶ – decaduto per mancanza di conversione – disponeva nel suo articolo 1 la dismissione e razionalizzazione delle partecipazioni di alcune societarie detenute dallo Stato. L’art. 23 bis della Legge 7 agosto 2012, n° 135²⁷ ha conferito alla Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. “il diritto di opzione per l’acquisto delle partecipazioni azionarie detenute dallo Stato in Fintecna S.p.A., Sace S.p.A. e Simest S.p.A. (…)” e che tali diritti di opzione “(…) possono essere esercitati anche disgiuntamente entro centoventi giorni dall’entrata in vigore del presente decreto”. La SIMEST S.p.A., dispone la legge, continuerà a svolgere le attività loro già affidate sulla base di provvedimenti normativi e regolamentari vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto. Inoltre, nella gestione degli interventi di sostegno finanziario all’internazionalizzazione del sistema produttivo, continuerà ad osservare le convenzioni con il Ministero dello Sviluppo Economico già sottoscritte o che verranno sottoscritte in base alla normativa di riferimento.

5. La SACE S.p.A²⁸

Il Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n° 143²⁹ ha istituito la SACE – “Istituto per i servizi assicurativi del commercio estero”, ente di diritto pubblico con sede in Roma e sottoposto alla vigilanza del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica che adempie alle proprie funzioni sotto la guida del CIPE. Il Decreto Legge 30 settembre 2003, n° 269³⁰, convertito dalla Legge 24 novembre 2003, n° 326³¹ ha trasformato la SACE in società per azioni con decorrenza dal 1 gennaio 2004.
L’assicurazione sui crediti derivanti dalle esportazioni permette alle imprese italiane di essere competitive rispetto alla concorrenza straniera. Sappiamo che l’esportatore si libera dell’eventualità di un parziale o totale inadempimento della controparte solo al momento dell’incasso. Ecco perché assicurare il credito all’esportazione contro eventuali rischi è importante. Vi sono poi alcuni infausti avvenimenti che esulano dalla volontà delle parti. Tali sono il rischio politico, catastrofico, economico, commerciale o di cambio.
La SACE S.p.A. vanta una consolidata esperienza nell’assunzione in assicurazione, riassicurazione e garanzia dei rischi politici e commerciali a fronte dell’attività di esportazione o d’investimento all’estero. Il suo sostegno alle strategie d’internazionalizzazione delle imprese italiane tiene conto delle esigenze della piccola e media impresa e, per questo motivo, si raccorda con istituti di credito immettendo sul mercato prodotti on line, linee di credito pre-approvate e condizioni di polizza standard o altri prodotti di natura assicurativa e finanziaria quali ad esempio strumenti di financial credit insurance finalizzati alla garanzia dei rischi creditizi di default e di performance di strumenti finanziari come prestiti societari, project bonds, eccetera per i quali l’attività sottostante finanziata sia riconducibile ad un processo di internazionalizzazione delle imprese beneficiarie.
La concorrenza nazionale ed internazionale, sempre più sofisticata e competitiva, ha fortemente influenzato l’immissione sul mercato di nuovi prodotti assicurativi. In questa ottica si inseriscono i servizi offerti dalla SACE BT S.p.A., una società controllata dalla SACE S.p.A. specializzata nelle operazioni commerciali a breve termine.
Anche la SACE S.p.A., come la SIMEST S.p.A., sarà ceduta alla Cassa Depositi e Prestiti S.p.A con le stesse modalità. La SACE S.p.A. continuerà a svolgere le attività già affidate sulla base di provvedimenti normativi e regolamentari vigenti.

6. Le vicende estintive relative all’ex ICE – Istituto nazionale per il Commercio Estero e l’istituzione dell’ICE – Agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane

L’articolo 2 della abrogata Legge 25 marzo 1997, n° 68³² attribuiva all’ICE il compito di “promuovere e sviluppare il commercio con l’estero, nonché i processi di internazionalizzazione del sistema produttivo nazionale, segnatamente con riguardo alle esigenze delle piccole e medie imprese, singole o associate. Fornisce altresì servizi alle imprese estere volti a potenziare i rapporti con il mercato nazionale e concorre a promuovere gli investimenti esteri in Italia”. A tal fine, l’istituto poteva contare su una stabile organizzazione³³ strutturata in una sede centrale a Roma, con 16 uffici in Italia³⁴ e 116 unità operative in 88 paesi del mondo³⁵. Il suo personale era suddiviso in 643 unità, di cui 38 dirigenti e 92 funzionari distaccati in servizio nelle sedi estere. Inoltre, secondo il rapporto in questione, poteva avvalersi di 553 unità di personale locale assunto all’estero, la maggior parte trade analyst e personale amministrativo, al servizio delle più svariate esigenze provenienti soprattutto dalla piccola e media imprenditoria nostrana.
Le difficoltà finanziarie, accentuate dall’aggravarsi della crisi economica iniziata nel 2008, ha costretto il Governo a prendere drastiche misure per contenere il deficit e stabilizzare la finanza pubblica. Il capo II del titolo I della Legge 15 luglio 2011, n° 111³⁶ che ha convertito il Decreto-Legge 6 luglio 2011, n° 98³⁷ ha disposto irrimediabilmente la soppressione, incorporazione e riordino di alcuni enti ed organismi pubblici e, fra questi ultimi, fu inserito l’Istituto nazionale per il Commercio Estero³⁸.
Secondo l’articolo 18 del predetto decreto “(…) le funzioni attribuite all’ICE dalla normativa vigente e le inerenti risorse di personale, finanziarie e strumentali, compresi i relativi rapporti giuridici attivi e passivi, sono trasferiti, senza che sia esperita alcuna procedura di liquidazione, anche giudiziale, al Ministero dello sviluppo economico (…)”. Il Ministero dello Sviluppo Economico subentrava così nei rapporti attivi e passivi già facenti capo all’ICE³⁹ ai fini di garantire la continuità istituzionale delle attività intraprese dall’istituto in materia di internazionalizzazione.
Tuttavia il Governo, con ulteriore intervento legislativo, per la precisione il Decreto-Legge 6 dicembre 2011, n° 201⁴⁰, ha istituito una nuova agenzia denominata “ICE – Agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane”⁴¹ che è nata a seguito della riorganizzazione dei mezzi e risorse appartenenti al soppresso ICE.
Invero il decreto prevede, nel suo articolo 19, che “Le funzioni attribuite all’ICE dalla normativa vigente e le inerenti risorse di personale, finanziarie e strumentali, compresi i relativi rapporti giuridici attivi e passivi, sono trasferiti, senza che sia esperita alcuna procedura di liquidazione, anche giudiziale, al Ministero dello Sviluppo Economico, il quale entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge è conseguentemente riorganizzato ai sensi dell’articolo 4 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e successive modificazioni, e all’Agenzia di cui al comma precedente. Le risorse già destinate all’ICE per il finanziamento dell’attività di promozione e di sviluppo degli scambi commerciali con l’estero, come determinate nella Tabella C della legge 13 dicembre 2010, n. 220, sono trasferite in un apposito Fondo per la promozione degli scambi e l’internazionalizzazione delle imprese, da istituire nello stato di previsione del MISE”.
Orbene tale riorganizzazione è avvenuta a seguito dell’approvazione della Legge 22 dicembre 2011, n° 214 che ha definitivamente convertito il Decreto-Legge 6 dicembre 2011, n° 201 conferendo alla neo costituita Agenzia il compito di sviluppare l’internazionalizzazione delle imprese italiane, la commercializzazione dei beni e servizi italiani nei mercati internazionali e la promozione dell’immagine del prodotto italiano nel mondo attraverso l’erogazione di servizi d’informazione, assistenza e consulenza alle imprese italiane che operano nel commercio internazionale. Infine, l’agenzia, dovrà occuparsi di promuove la cooperazione nei settori industriale, agricolo e agro-alimentare, della distribuzione e del terziario. L’Agenzia, nello svolgimento delle sue funzioni, opera in stretto raccordo con Regioni, Camere di Commercio, organizzazioni di categoria, privati ed organismi pubblici.
La predisposizione di linee guida e d’indirizzo strategico in materia di promozione ed internazionalizzazione e programmazione viene affidata ad una apposita cabina di regia, dove partecipano i rappresentanti del Ministero degli Affari Esteri, il Ministero dello Sviluppo Economico, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, la conferenza delle Regioni, la confederazione generale dell’industria italiana, Unioncamere, rete impresa italiane, e l’associazione bancaria italiana. L’articolo 46 del Decreto Legge 22 giugno n° 83⁴² ha leggermente modificato la composizione della cabina di regia inserendo il Ministro con delega al turismo per le materie di propria competenza.
La rete estera dell’Agenzia, dovrà integrarsi – tramite apposita convenzione stipulata dai Ministeri degli Affari Esteri e dello Sviluppo Economico – con la rete diplomatica italiana mentre il suo personale, che prima era soggetto alle direttive provenienti dall’istituto, rientrerà nella sfera di competenza dei capi missioni ai quali vengono affidate le funzioni di direzione, vigilanza e coordinamento in linea con le strategie di internazionalizzazione. La rete nazionale viene completamente smantellata: restano aperti solo gli uffici di Roma e di Milano.
Per quanto attiene il finanziamento dell’agenzia, il Ministero dello Sviluppo Economico nello stato di previsione iscriverà un capitolo relativo alle spese di funzionamento ed un altro relativo al finanziamento delle spese obbligatorie. Nello stato di previsione sarà istituito un fondo per la promozione degli scambi e l’internazionalizzazione delle imprese che non potrà essere utilizzato a copertura delle spese fisse del personale dipendente. L’Agenzia utilizzerà altresì i finanziamenti per i progetti dell’Unione Europea, gli utili per i servizi prestati e delle società costituite o partecipate ed i restanti fondi patrimoniali e di gestione.

7. Il sistema camerale

Come detto precedentemente, il Decreto Legislativo 15 febbraio 2010, n° 23 ha riformato l’ordinamento delle Camere di Commercio introducendo il concetto di “Sistema Camerale” di cui fanno parte 105 Camere di Commercio dell’Unioncamere e 75 Camere di Commercio italiane all’estero e 35 Camere di Commercio miste.
Fra le iniziative in favore dell’internazionalizzazione si possono elencare l’accompagnamento diretto delle imprese sui mercati esteri, l’organizzazione di incontri di partenariato e l’assistenza tecnica in materia di contrattualistica, fiscalità e sulla legislazione doganale. Vi sono poi 67 aziende speciali⁴³ per l’internazionalizzazione costituite dalle stesse Camere di Commercio che dispongono di 46 sportelli di assistenza diretta in collaborazione con Regioni ed associazioni di categorie. Alcuni esempi di aziende speciali sono, solo per citarne alcune, la Promos di Milano⁴⁴ che sostiene la competitività e lo sviluppo delle imprese lombarde all’estero e rafforza la capacità del sistema lombardo di attrarre risorse dall’estero, Metropoli di Firenze⁴⁵ che si occupa della promozione e dello sviluppo delle imprese fiorentine nei loro rapporti con i mercati esteri e con le fonti di finanziamento agevolato, CeiPiemonte⁴⁶ che promuove l’eccellenza piemontese nel mondo e favorisce l’internazionalizzazione del territorio, Italy Empowering Agency⁴⁷ – nota come Promec “Promozione Modena Economica” – che offre assistenza e consulenza personalizzata alle imprese di Modena ed infine giova menzionare il Centro Estero Veneto⁴⁸, la agenzia di promozione economica per la diffusione dell’imprenditoria veneta in tutto il mondo.
Vi sono poi le Camere di Commercio Italiane all’Estero – note con l’acronimo CCIE – che sono associazioni di imprenditori e professionisti sia italiani sia locali, che offrono assistenza e svolgono funzioni di promozione delle relazioni commerciali con l’italia. Le CCIE sono state riordinate dalla Legge 1° luglio 1970, n° 518⁴⁹ la quale riconosce un finanziamento – nel suo articolo 9 – per le spese di funzionamento. Ogni anno sono erogati contributi stanziati nel limite di un apposito capitolo determinato dal Ministero dello Sviluppo Economico. Secondo un rapporto congiunto di Unioncamere e Assocamerestero⁵⁰ le CCIE sono un “soggetto unico nel panorama della promotion italiana” e possono contare su una struttura “operante in 50 Paesi con 140 uffici e oltre 24.000 imprese associate, costituite per il 70% da aziende estere interessate ad operare con l’Italia. Dispongono di oltre 600 dipendenti, ai quali si aggiungono oltre 1.300 amministratori delle strutture camerali”.

8. Conclusioni

a) Considerazioni generali

Bisognerebbe, innanzitutto, rovesciare il paradigma per cui l’internazionalizzazione delle imprese italiane, da sola, risolverà i problemi congiunturali del nostro sistema economico. Un approccio realistico vede nell’internazionalizzazione una “opportunità” e non già “una via d’uscita”. Non dobbiamo dimenticare che il mondo contemporaneo è caratterizzato da molteplici trasformazioni: la rete telematica ha moltiplicato le fonti d’informazione e semplificato la trasmissione di dati; la liberalizzazione dei mercati e dei capitali ha profondamente modificato le regole della competizione e della concorrenza; l’innovazione tecnologica ha ridimensionato il come e quanto produrre; l’integrazione dei mercati ha delocalizzato i sistemi produttivi e localizzato la denominazione d’origine dei prodotti; e via dicendo. Inoltre, dobbiamo considerare che non tutte le imprese italiane sentono il bisogno d’internazionalizzarsi e che gli strumenti pubblici intendono beneficiare coloro i quali sono già coinvolti, a vario titolo, nei processi di esportazione.

b) Considerazioni sulla disciplina pubblica

Come abbiamo verificato, la disciplina in esame incoraggia la costituzione di joint venture, collaborazioni produttive ed alleanze strategiche con gli operatori locali ma anche l’apertura di punti vendita o poli produttivi tramite la costituzione di società commerciali. La normativa è ricca di strumenti informativi e di supporto alle aziende italiane erogati nelle varie realtà locali. Questi servizi tendono ad arginare, solo in parte, le asimmetrie informative e le situazioni di svantaggio nei confronti dei concorrenti presenti sul mercato.
La normativa aiuta ma non risolve automaticamente i problemi delle aziende: ad esempio gli investimenti per garantire l’ingresso e la presenza stabile delle aziende nei mercati esteri, siano essi di derivazione pubblica o privata, hanno un effetto limitato nel tempo ed i risultati di tali investimenti non si manifestano automaticamente.

c) Considerazioni sugli attori e le iniziative

Il legislatore ha affidato il compito di dare supporto all’internazionalizzazione contemporaneamente a più soggetti. Questo ha dato origine ad una miriade di enti pubblici, associazioni di categorie, aziende speciali e società per azioni “costrette” ad operare, non solo dalle leggi ma anche dai propri statuti e regolamenti, nello stesso settore. Le sedi istituzionali create per coordinare le politiche di sostegno si sono rivelate troppo dispendiose ed hanno incrementato la confusione tra gli stessi interlocutori.
L’eccessiva stratificazione delle attività di promozione rischiano infine di moltiplicare le iniziative al fine di favorire solo una cerchia ristretta di iscritti o consociati e non l’imprenditoria export oriented.

d) Considerazioni sui fondi e gli incentivi

La richiesta di fondi pubblici da parte delle imprese presuppone non solo una accurata fase di progettazione e di studi sulla fattibilità del progetto, ma anche la consapevolezza di dover affrontare la concorrenza nei mercati esteri. Talvolta l’eccessivo ottimismo e le mancate informazioni rischiano di beneficiare collaboratori, consulenti e professionisti del settore, non già i diretti beneficiari di questi provvedimenti.
Proprio in materia di incentivi, il Ministero dovrebbe assumere un ruolo attivo non solo nei confronti degli enti sottoposti a vigilanza, ma anche nei confronti delle aziende che a scapito di altre usufruiscono contemporaneamente e per la stessa iniziativa di più incentivi, in violazione della normativa comunitaria del settore.

e) Considerazioni sull’ICE – Agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane

L’unico punto incerto della normativa riguarda la soppressione dell’ex ICE – Istituto nazionale per il Commercio Estero ed il futuro della neo costituita ICE – Agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane. L’ex ICE istituto erogava servizi alle imprese indipendentemente dall’esistenza di un rapporto associativo. Questa caratteristica ha sempre contraddistinto l’ex istituto dal resto degli attori sinora studiati.

f) Sostegno alla piccola e media imprenditoria italiana

Infine, sono auspicabili, nel futuro immediato, interventi legislativi in materia di internazionalizzazione che prendano atto delle esigenze della piccola e media impresa provenienti dalle realtà territoriali senza perdere di vista però l’unitarietà degli sforzi e la dimensione strategica che tali interventi richiedono. Alla politica si chiede, soprattutto nelle missioni commerciali, di rappresentare questo corollario di altissimo livello.