di Denise Serangelo
Lo scorso 10 gennaio il Consiglio dei Ministri ha approvato in seconda e definitiva lettura i due decreti legislativi attuativi della Legge Delega per la revisione dello strumento militare proposto nell’aprile 2012 dall’allora Ministro della Difesa, Amm. Giampaolo Di Paola. Un documento complesso – passato in Parlamento a dicembre dello stesso anno – nato dall’esigenza di coniugare il processo di riforma della spesa pubblica nazionale con un’eguale valorizzazione del comparto delle Forze Armate e della sicurezza. Passata la fase iniziale dovuta all’insediamento del governo tecnico, si è iniziato a discutere di riforme e tagli, che hanno evidentemente coinvolto il settore della Difesa, tra le prime voci nel capitolo di revisione contabile nonostante i fondi siano già ridotti al minimo storico.
Fin dall’inizio il preambolo del Ministro non è stato incoraggiante: servivano tagli alla spesa militare e un ridimensionamento delle Forze Armate a partire dal personale in esubero che si aggira intorno alle 33 mila unità. Entro il 2024 i militari effettivamente prestanti servizio dovranno essere 150 mila unità, mentre il personale civile della Difesa deve essere ridotto a 20mila. Non sono esautorati dai tagli anche coloro che appartengono alla categoria “greca e stellette”: i Generali, infatti, saranno ridotti di circa 200 unità fino a diventare 310, mentre Colonnelli e Capitani di vascello devono scendere a 1.566. Tuttavia, viene garantito che non sarà intaccata in alcun modo l’efficienza dell’apparato Difesa ma che vi sarà solo una revisione per renderlo maggiormente consono al periodo di ristrettezza economica e soprattutto al nuovo ruolo che l’Italia intende svolgere a livello internazionale. Le risorse recuperate a seguito dell’attuazione del processo di revisione dello strumento militare sarebbero dovute rimanere al Dicastero impiegandole nelle sezioni “Esercizio” ed “Investimento”, ma così non è stato.
Analizzando attentamente il bilancio e andando a scomporre la Funzione Difesa nei suoi tradizionali capitoli di spesa, il primo aspetto da evidenziare è rappresentato dal nuovo aumento delle spese per il Personale che, nonostante la nuova contrazione degli organici, passa a 9.684 milioni di euro nel 2013. Viene dunque da chiedersi com’è possibile che avendo ridotto il personale di 33mila unità la spesa per il personale sia aumentata. L’incremento è imputabile quasi per intero alla componente civile. La riforma delle pensioni varata con il D.L. 201/2011 modifica i requisiti per il pensionamento, determinando un allungamento della vita lavorativa dei dipendenti civili del Ministero della Difesa (così come, del resto, è già avvenuto per tutti gli altri lavoratori), facendone lievitare la relativa voce di spesa. Dunque la componente militare e civile sarà ridotta in termini di organico, diminuendo le assunzioni, ma la spesa per il mantenimento degli effettivi in servizio salirà.
Un problema che merita una maggiore attenzione è l’effettiva riallocazione dei fondi risparmiati dal Ministero con questa manovra; infatti il bilancio della Difesa non vedrà nessun miglioramento dato che uno dei pilastri del progetto di revisione delle Forze Armate è costituito da una flessibilità finanziaria che consente di spostare i fondi risparmiati a quei capitoli di spesa più in sofferenza. Il Decreto Legge stabilisce invece che nell’arco temporale 2013-2015 i suddetti risparmi vadano a contribuire in primo luogo al miglioramento dei saldi di bilancio dello Stato. Un elemento non esattamente positivo, soprattutto alla luce di un settore come quello dell’Esercizio che, in così in gravi difficoltà, avrebbe potuto cominciare a beneficiare di risorse aggiuntive.
Traendo le dovute conclusioni si pensava che la riforma dello strumento militare avrebbe giovato allo snellimento del personale in esubero e a rimpolpare le casse della Difesa: nella realtà dei fatti pare invece che il denaro risparmiato andrà a coprire altri esborsi dello Stato.
Il vero “dramma” per la Difesa italiana continua però a interessare il capitolo dell’Esercizio, cioè quello inerente al mantenimento dell’efficienza delle Forze Armate che comprende il cuore della Difesa: l’addestramento. Si continua a sostenere che sia assolutamente necessario avere personale militare pronto ad ogni evenienza e ben preparato ad affrontare tutti gli scenari possibili, anche se permangono dubbi sulla credibilità di questa affermazione dopo l’ennesima riduzione di fondi. L’Esercizio arriverà a contare 1.332 milioni di euro, con un taglio di circa altri 191 milioni. A questa revisione ha contribuito non poco quella imposta dal D.L. 95/2012 che prevede per il triennio 2013-2015 una decurtazione pari a 148 milioni di euro alla voce relativa all’acquisto di beni e servizi. Tolte perciò le spese da considerare come pressoché fisse (riferibili al funzionamento delle strutture), rimangono letteralmente gli “spiccioli”. Allo stato attuale, il totale dei fondi inseriti nell’Esercizio e destinati per l’appunto a garantire l’efficienza delle Forze Armate (formazione e addestramento, manutenzione e supporto di mezzi, sistemi d’arma e infrastrutture, acquisto di carbolubrificanti, parti di ricambio e scorte in generale) è pari ad appena 0,8 miliardi di euro contro i 2,3 miliardi del 2008. Questa cifra sarà ulteriormente contratta, dimostrando come la strada dei tagli lineari sia qualcosa di assolutamente inadatto alle Forze Armate.
Non potendo intervenire sul Personale – che ha un numero fissato per legge – e dovendo comunque continuare a finanziare alcuni programmi di Investimento, molti dei quali vincolati da cooperazioni internazionali, ecco che l’ultimo “baluardo di salvezza” dove possono essere effettuati ulteriori tagli diventa l’Esercizio.
Grazie a tutte queste decurtazioni di bilancio si ottiene una pericolosa condizione per la quale l’unico aspetto della vita militare che verrà sovvenzionato è la capacità operativa immediata, cioè verranno finanziati solo quei settori della Difesa che sono impiegabili immediatamente per necessità. Si rischia così di perdere in adeguatezza sui livelli di operatività che, non essendo immediatamente impiegabili, si vedono letteralmente relegati nelle retrovie. E’ invece fondamentale per una Forza Armata che si rispetti avere una capacità di proiezione in tempi rapidi sul territorio nazionale.
Molti analisti sostengono che in caso di grave necessità per il nostro Paese non è assicurata la copertura e il controllo del territorio nazionale da parte delle Forze Armate, uno scenario apocalittico sotto alcuni punti di vista ma che dovrebbe spingere a riflettere. Non si sta parlando di armamento o di industria bellica, ma di protezione della cittadinanza e del territorio nazionale. Spesso si pensa al nostro Paese come un’isola felice dove nulla può accadere, ma la realtà dei fatti dimostra che esso è minacciato come qualsiasi altro – forse anche di più, data la posizione geostrategica – e che in caso di necessità rischia di rimanere paralizzato.
Soffermandoci un momento a valutare quanto fin qui detto, dovremmo chiederci come è possibile far funzionare al meglio uno Strumento militare da 177.000 persone avendo a disposizione per il capitolo “Formazione e addestramento” appena 66,4 milioni di euro (cifra che ai più può apparire più che soddisfacente ma che in relazione al numero del personale e all’addestramento necessario è minima), per le “Infrastrutture” 58,3 e per il “Funzionamento” 607,2 milioni, tutte in rigoroso calo nei prossimi anni. Secondo queste previsioni avremo personale sempre meno addestrato e sempre meno strutture in cui far alloggiare famiglie in trasferta, nonché gli stessi militari. È fondamentale sottolineare l’importanza dell’ambiente di lavoro e delle strutture – caserme e case demaniali – in cui i militari svolgono le loro funzioni, condizioni, queste, non sempre fornite adeguatamente.
Nell’ambito della spendig review nel settore Difesa giunge tuttavia una nota positiva dal capitolo dedicato all’Investimento, dove si registra un sensibile aumento di risorse con il passaggio dai 2.478,2 milioni di euro ai 3.395,2 milioni, pari al 37% in più rispetto al 2012. Più specificatamente, poi, ai programmi di “Ricerca e Sviluppo” sono destinati 62 milioni di euro, mentre per quelli di “Ammodernamento e Rinnovamento” i restanti 3.333,2 milioni.
Con i fondi sopracitati e qualche taglio programmatico ai vari piani in lista di attesa presso lo Stato Maggiore della Difesa si dovrà garantire alle singole Forze Armate tutto il necessario per far fronte al loro impiego all’estero e al loro addestramento in Italia. Le Capacità Operative Fondamentali (COF) su cui la Difesa dovrà puntare sono:
• Precisione ed efficacia d’impiego, nonché protezione delle forze;
• C4-ISTAR: Command, Control, Communications, Computers, Intelligence, Surveillance, Target Acquisition, Reconnaissance;
• Schieramento e mobilità;
• Sostenibilità logistica;
• Ricerca scientifica (militare o duale).
Avendo a disposizione questi aspetti fondamentali si raggiungerà a:
• Capacità interforze C4-ISTAR per il raggiungimento di una crescente “situational awareness”, cioè “Controllo della situazione” in ogni dominio;
• Precisione ed efficacia di intervento per garantire la protezione e la sopravvivenza delle forze, anche in contesti CBRN, cioè scenari dove sono presenti sostanze chimiche, radiologiche, batteriologiche o nucleari;
• Capacità CIMIC (Civil Military Cooperation), HUMINT (Human Intelligence), Information Operations, Cyber Warfare e Forze Speciali;
• Contributo alle capacità nel campo dell’“Homeland Defence/Security”.
Per quanto riguarda la Componente Interforze – cioè quei progetti che vedono la collaborazione di diverse forze armate per scopi comuni –, questi ricevono finanziamenti diversi sia programmi satellitari (tra cui Helios 2, MUSIS -CSG, SICRAL 2, ATHENA-FIDUS) sia programmi per il rafforzamento delle capacità ISTAR e C4I. Sempre in ambito interforze si segnalano stanziamenti, tra gli altri, per i velivoli F-35 e ATR72-MP, così come per la costituzione della “Landing Force” interforze. A questi si aggiungono interventi a favore di una serie di programmi di ricerca scientifica e tecnologica, il più importante dei quali è il UCAV (Unmanned Combat Aerial Vehicle) Neuron.
Per la componente terrestre (l’Esercito) i programmi di maggior rilievo riguardano ovviamente la Forza NEC – Network Enabled Capabilities – un progetto congiunto Difesa-Industria, nato per abbattere i tempi di comunicazione e di acquisizione di informazioni negli scenari operativi migliorando i tempi di risposta in momenti di crisi.
Per i mezzi, si segnalano stanziamenti per il VTLM – Veicolo Tattico Leggero Multiruolo – in versione 1A (nelle varianti “combat” e portaferiti), per i VTMM – Veicolo Tattico Medio Multiruolo –, nonchè per l’arma del Genio (in funzione di contrasto agli RC-IED nell’ambito dei pacchetti di “route clearance”) e per l’ambulanza protetta. Gli ultimi stanziamenti sono per il VBM – Veicolo Blindato Medio -Freccia e per il VBC Centauro II. In campo elicotteristico proseguono i programmi relativi all’NH-90, all’ammodernamento degli A-129 Mangusta e l’investimento sui TUAV (Tactical UAV) Shadow 200.
Per quanto riguarda i sistemi d’arma, ricevono nuovi fondi i missili controcarro Spike, il sistema di difesa aerea FSAF-SAMP/T, i mortai medi da 81 mm, il Vulcano e l’aggiornamento dell’MLRS. Ulteriori finanziamenti saranno stornati anche per altri programmi di carattere più generico: dalla protezione delle basi operative (FOB/ FSB) in territorio afghano a quella (in termini di materiali e armamenti) dei militari impegnati all’estero, anche in funzione di contrasto agli RC-IED e alle minacce di tipo CBRN; a questi si aggiungono stanziamenti per migliorare la proiettabilità delle forze (con particolare riguardo nei confronti dell’ITA Joint Task Force HQ e del settore medico-ospedaliero), nonché altri a favore dei sistemi di simulazione per l’addestramento.
La lista dei programmi della componente navale si apre con l’aggiornamento dei sistemi C4I e d’arma imbarcati (tra le cui pieghe si specifica anche l’acquisizione di UAV da impiegare a bordo delle unità navali). Per queste ultime si segnalano i fondi per la prosecuzione dei programmi relativi a nave Cavour, per i caccia della classe Orizzonte, per le FREMM – Fregate della Marina Militare – e per i sottomarini U-212A, mentre viene avviato quello per una nuova Unità Ausiliaria di Supporto Subacqueo (USSP). La dovuta attenzione viene anche assegnata ai piani di ammodernamento del Gruppo Anfibio e della Forza da Sbarco, nonché delle Forze Speciali, mentre altri fondi sono riservati alla rete radar costiera.
Per la componente aerea vanno ricordati gli interventi di aggiornamento e adeguamento dei sistemi C4I, il proseguimento dei programmi di acquisto/ammodernamento di vari velivoli quali i C-130J, i KC-767A, gli Eurofighter Typhoon, i Mid Life Update (MLU) dei Tornado dei MB-339 della PAN – Pattuglia Acrobatica Nazionale –, nonché, dato interessante, lo sviluppo di sistemi per il velivolo MC-27J da destinare al supporto delle Forze Speciali. Sempre sul fronte dei velivoli, ma questa volta ad ala rotante, nuovi fondi sono previsti per l’AW-101 in versione CSAR e per l’HH-139 quale soluzione ad interim per il SAR.
Numerosissimi sono gli interventi che, sebbene necessari per la Difesa, non sono attuabili per mancanza di fondi. E’ importante sottolineare come a soffrire non sarà solo la capacità di gestione e di pianificazione delle risorse per il lungo termine, ma anche la capacità di soddisfare eventuali interventi che rivestono particolari caratteristiche di urgenza (i cosiddetti Mission Needed Urgent Requirements, MNUR) e, con riferimento a un programma specifico, non si potrà proseguire nello sviluppo e nell’acquisizione di un sistema CRAM (Counter-Rocket Artillery and Mortars) per la protezione delle basi operative (FOB/FSB). Questi programmi sono decisamente importanti dato l’elevato numero di personale italiano all’estero impiegato in missioni delicate e in zone ad alto rischio.
La rapida panoramica che si è fino ad ora fatta ci porta a dover parlare dei finanziamenti su cui le Forze Armate possono contare, il cui mittente è il Ministero dello Sviluppo Economico che alla voce “Partecipazione al Patto Atlantico e ai programmi europei aeronautici, navali, aerospaziali e di elettronica professionale” provvede a finanziarie e/o a co-finanziare un numero selezionato di programmi quali l’Eurofighter, il Tornado MLU, le FREMM, la Forza NEC, il VBM Freccia, il SICRAL e il COSMO-SkyMed. Il finanziamento da parte di questo dicastero non è così strano come si possa pensare, essendo infatti la Difesa un settore particolarmente ricco di progetti di ricerca ad alto potenziale tecnologico, utilizzabili anche in ambito civile. Una strategia volta a tenere il passo e adattare adeguatamente la componente dell’Industria della Difesa agli standard europei ed internazionali. Anche per il 2013 la cifra iscritta nello Stato di Previsione del Ministero dello Sviluppo Economico è consistente, ma occorre chiarire che essa ha bisogno di ulteriori verifiche e conferme.
I fondi provenienti dal MiSE non sono gli unici di provenienza diversa da quelli del Ministero della Difesa per il mantenimento delle attività delle Forze Armate. Il già menzionato fondo per le missioni all’estero è infatti alimentato da appositi stanziamenti erogati dal Ministero dell’Economia e delle Finanze; per il 2013 la somma iscritta a bilancio è di 1.004 milioni di euro, a loro volta reperiti all’interno dei provvedimenti varati con il solito D.L. 95/2012.
L’ennesima contrazione dei fondi disponibili per le missioni fuori area ha inevitabile una grande incidenza sulla nostra presenza all’estero. La ripartizione delle risorse fra le varie missioni che vedono impiegate le nostre truppe avrà come fine quello di accertare se la cifra in oggetto sarà integralmente stanziata per lo scopo previsto o se contenga stanziamenti anche per voci che nulla hanno a che fare con le missioni stesse, per esempio per il settore della Cooperazione. Il numero dei militari impiegati all’estero per il 2013 continua a rimanere attestato intorno alla cifra di 5.000 unità. È da rilevare che proprio un recente Consiglio Supremo di Difesa ha ricordato l’esigenza che le nostre Forze Armate restino pronte per il futuro a fornire nuovi contributi in occasioni di nuovi interventi militari della comunità internazionale; un’osservazione che può essere letta come logica capacità di affrontare eventuali contingenze, ma anche come invito a considerare impegni precisi.
Avendo una panoramica totale delle spese militari italiane e di come queste sono allocate all’interno del Dicastero, possiamo ragionevolmente supporre che la cifra totale degli stanziamenti pari a 18 miliardi di euro – circa l’1,15% del PIL – sia denaro investito in modo razionale e in progetti a lungo termine. Le tecnologie studiate e progettate in questi ultimi 10 anni sono per la maggior parte utilizzate anche in ambito civile con risultati sorprendenti e con un miglioramento dell’efficienza operativa in caso di soccorso alla popolazione o di emergenza territoriale di vario genere. Le missioni all’estero di cui l’Italia è ferma sostenitrice – secondo i parametri imposti dalla nostra Costituzione – porteranno per il futuro un bacino di investimento notevole oltre che una radicale stabilizzazione dell’area dove si sta intervenendo a beneficio delle relazioni estere e delle esportazioni.
La Riforma dell’ex Ministro Di Paola è stata indubbiamente necessaria alla luce dei cambiamenti che il nostro Paese sta subendo a causa della crisi economica, ma è opinione di chi scrive che la politica di austerity abbia danneggiato settori di rilevanza fondamentale quali l’addestramento e le infrastrutture. È chiaro perciò che nei prossimi anni sarà necessario introdurre interventi correttivi di migliorare l’investimento economico facendolo rendere al massimo delle sue capacità. Se ciò non dovesse essere messo in atto e si volesse lasciare che la riforma Di Paola continui il suo iter si arriverebbe al paradosso per cui entro 1 o 2 anni sarà a rischio la possibilità di dispiegare assetti operativi non solo per eventuali contingenze all’estero o sul territorio nazionale ma perfino per le missioni in corso. Proprio le conseguenze che la Riforma stessa voleva evitare. Ben inteso che a patirne gli effetti non sono solo le missioni all’estero, ma anche gli interventi attualmente operativi sul territorio nazionale come: l’“operazione strade sicure”, la bonifica di residuati bellici in centri abitati, il supporto alle popolazioni colpite da calamità naturali, la scorta alle navi mercantili nel Golfo di Aden per tutelare gli interessi economici del nostro Paese, l’aviotrasporto di feriti gravi e in condizioni critiche con mezzi altamente tecnologici in dotazione all’aeronautica militare, il dispiegamento di mezzi e personale per il soccorso alle popolazioni migranti dall’Africa e l’utilizzo di corpi ben addestrati per combattere frange armate e pericolose della malavita organizzata. Ciò che insomma riguarda l’impegno delle nostre truppe sul fronte della Homeland Security, che sa mettersi in luce anche in scenari di emergenza climatica (vedasi l’alluvione in Sardegna) o in crisi come quella di Lampedusa.
Spesso pregiudizievole e ricco di incomprensioni, il dialogo tra gli esperti di Economia e il settore Difesa è da sempre un punto nevralgico per il nostro Paese, forse perché rimangono molte lacune nella conoscenza e nell’utilizzo dello Strumento militare e altrettante perplessità offuscano la necessaria revisione economica. Resta fuor di dubbio che nei prossimi anni lo scambio tra queste due parti deve obbligatoriamente migliorare al fine di mantenere una Forza Armata utile al Paese e sicura per chi vi opera, ma soprattutto in linea con le esigenze economiche dello Stato Italiano.
* Denise Serangelo è Dottoressa in Scienze Strategiche (Scuola di Applicazione e Studi Militari dell’Esercito – Università di Torino)
Per approfondire:
- I provvedimenti di soppressione e riorganizzazione delle Forze Armate in attuazione della legge delega voluta da Di Paola: http://flpdifesa.org/ecco-i-provvedimenti-di-soppressione-e-riorganizzazione-al-2018-in-attuazione-della-legge-delega/
- Forte S., Marrone A: L’Italia e le missioni internazionali, Documenti IAI, 12|05, settembre 2012
Photo credits: Ministero della Difesa
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