di Violetta Orban
La crescente importanza dei sistemi spaziali per una vasta gamma di attività in settori chiave dell’economia ha progressivamente aumentato la valenza strategica dello spazio a fini di politica interna ed estera. La componente spaziale trova applicazione nei settori della scienza, della difesa, delle telecomunicazioni, della navigazione satellitare e in altri campi di diretta incidenza sulla vita quotidiana dei cittadini. Il possesso di asset spaziali autonomi è quindi molto importante per un attore internazionale che voglia essere indipendente ed assumersi le proprie responsabilità sulla scena globale. Per questo motivo lo sviluppo di una politica spaziale autenticamente europea rappresenta una scelta strategica per l’Europa con lo scopo di esercitare la propria leadership in settori di grande interesse nel contesto internazionale. Consapevole delle implicazioni politiche e diplomatiche della dimensione spaziale, l’Unione Europea ha incrementato nell’ultimo decennio il proprio coinvolgimento in progetti ed attività spaziali e tentato di delineare un quadro di governance efficace del settore.
Il processo di decision making
Un esplicito riferimento ad una competenza dell’UE in materia spaziale è stato sancito per la prima volta con il Trattato di Lisbona del 2007 che stabilisce, con l’art.189 del Trattato sul Funzionamento dell’UE (TFUE), una base giuridica per la conduzione di una politica spaziale europea. Questa comprende attività di ricerca, di sviluppo tecnologico, di esplorazione e di utilizzo dello spazio con l’obiettivo principale di favorire il progresso scientifico e tecnico e la competitività industriale. Il Trattato di Lisbona porterà progressivamente a modifiche del quadro di gestione delle attività spaziali europee, rimodellando i rapporti e le interazioni tra gli attori coinvolti nel settore. Attualmente gli atti dell’Unione relativi allo spazio sono adottati seguendo la procedura legislativa ordinaria in cui la Commissione Europea, il Parlamento ed il Consiglio concorrono alla formazione dei provvedimenti tramite una serie di processi strutturati tra le tre istituzioni. Ognuno di questi organi è articolato al suo interno in Direzioni Generali o comitati che si occupano specificamente di questioni legate all’ambito spaziale: la Direzione Generale Imprese e Industria della Commissione, i consigli Competitività e Trasporti, Telecomunicazioni ed Energia (TTE) del Consiglio e la Sottocommissione Sicurezza e Difesa (SEDE) e la Commissione Industria, Ricerca ed Energia (ITRE) del Parlamento Europeo. La Commissione ha potere d’iniziativa nell’ambito della politica spaziale europea per quanto riguarda le politiche generali, gli atti normativi, i programmi specifici e la designazione del budget generale dell’UE che li supporta. I Regolamenti, le Direttive e le Decisioni proposte dalla Commissione vengono poi congiuntamente adottati dal Parlamento e dal Consiglio come previsto dalla procedura legislativa ordinaria.
Le novità introdotte dal Trattato di Lisbona attribuiscono all’Unione Europea il compito di definire ed implementare una politica spaziale secondo il principio di sussidiarietà, secondo cui essa può agire solo nel caso in cui la sua azione sia più efficace di quella degli Stati Membri. In questo modo la politica spaziale europea è divenuta un’area di competenza condivisa tra diversi stakeholders: da un lato vi è il triangolo composto da Unione, Stati Membri ed Agenzia Spaziale Europea, dall’altro quello, interno alle istituzioni comunitarie, formato dalla Commissione, dal Consiglio e dal Parlamento Europeo.
L’Agenzia Spaziale Europea
Tra gli attori principali della politica spaziale vi è sicuramente l’Agenzia Spaziale Europea (European Space Agency – ESA). Nata nel 1975, l’ESA si propone di sostenere e promuovere per scopi esclusivamente pacifici la cooperazione tra gli Stati europei nella ricerca e tecnologia spaziale e nelle loro applicazioni. Ne sono membri 20 Stati: Austria, Belgio, Repubblica Ceca, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Norvegia, Polonia, Portogallo, Romania, Spagna, Svezia, Svizzera e Regno Unito. Estonia, Slovenia, Ungheria, Cipro, Lettonia, Lituania, Malta e Repubblica Slovacca hanno Accordi di Cooperazione con l’Agenzia, la Bulgaria li sta attualmente negoziando, mentre il Canada partecipa solamente ad alcuni progetti. Per comprendere meglio le relazioni tra i vari soggetti coinvolti nelle attività spaziali europee è importante sottolineare che, come si può vedere dalla lista, non tutti i membri dell’ESA fanno parte dell’Unione Europea e non tutti gli Stati parte di quest’ultima sono parte dell’Agenzia Spaziale Europea. Questa è un’Organizzazione totalmente indipendente pur mantenendo stretti legami con l’UE sulla base dell’Accordo Quadro ESA/CE del 2004. In virtù dei numerosi obiettivi in comune, le due organizzazioni condividono una strategia congiunta e stanno progressivamente sviluppando la politica spaziale europea secondo una visione unitaria.
L’Agenzia opera in molti settori delle attività spaziali e conduce programmi obbligatori di carattere scientifico, tecnologico, studi futuri ed investimenti comuni, a cui ogni Stato membro partecipa in proporzione al proprio PIL, e programmi facoltativi. In quest’ultimo caso ciascuno Stato membro stabilisce il proprio grado di contribuzione a progetti relativi a volo spaziale umano, telecomunicazioni, osservazione della Terra, lanciatori, navigazione, esplorazione robotica e monitoraggio dell’ambiente spaziale. Le linee guida e le politiche di base dell’Agenzia sono definite dal Consiglio, nel quale ogni Stato membro è rappresentato con un voto, che periodicamente si riunisce a livello ministeriale per assumere decisioni in merito ai principali programmi e definire gli impegni finanziari. Il Consiglio ministeriale si riunisce inoltre con il Consiglio dell’UE nell’ambito del Consiglio “Spazio” europeo. Il 90% del budget dell’ESA è impiegato in contratti con industrie europee e la sua politica industriale si basa su principi di ripartizione e “ritorno” geografico, secondo cui vengono investite in ciascuno Stato membro, mediante contratti industriali per programmi spaziali, risorse pressoché equivalenti al contributo del Paese alle attività dell’Agenzia.
I programmi e le sfide future
Nell’ultimo Consiglio Ministeriale ESA, svoltosi nel novembre 2012 a Napoli, i 5 maggiori contributori alle attività dell’Agenzia (Germania, Francia, Italia, Regno Unito, Spagna) e gli altri Stati membri hanno preso importanti decisioni e stabilito impegni finanziari per i futuri programmi spaziali nel quadro degli obiettivi strategici dell’ESA e delle agenzie spaziali nazionali. Le sottoscrizioni dei partecipanti alla Ministeriale, che hanno superato i 10 miliardi di euro, si sono distribuite tra i diversi settori di attività dell’Agenzia in linea con le priorità strategiche di far avanzare le frontiere della conoscenza, supportare un’Europa più competitiva, abilitare servizi. Alcune delle decisioni prese soprattutto nell’ambito dei programmi opzionali andranno completate ed implementate nel prossimo Consiglio Ministeriale previsto a dicembre 2014. Tra esse sono centrali le questioni legate all’evoluzione dell’ESA, all’utilizzo e sfruttamento della Stazione Spaziale Internazionale nel lungo periodo e allo scenario dei lanciatori. La famiglia di lanciatori europei, che garantiscono l’accesso autonomo dell’Europa allo spazio, comprende Ariane, Vega e Soyuz, lanciati dallo spazioporto europeo di Kourou nella Guyana francese. Nell’ultima Ministeriale si sono assicurati investimenti per la definizione dettagliata dello studio del nuovo lanciatore Ariane 6 e per la continuazione dello sviluppo di Ariane 5 ME modificato, con lo scopo di sviluppare sinergie tra i due lanciatori, incluso in particolare un comune stadio superiore, lasciando la decisione di continuare fino alla piena qualifica al 2014. Si è proceduto inoltre al finanziamento di consolidamento ed evoluzione di Vega con l’ingresso anche della Germania tra gli Stati partecipanti.
Un ruolo centrale nelle attività spaziali europee è svolto dai due programmi faro sostenuti dall’UE, Galileo e Copernicus. Galileo è parte dello sforzo UE di costruire un sistema globale di navigazione satellitare con lo scopo di garantire un preciso servizio di posizionamento soprattutto a scopi civili. In un settore finora sostanzialmente dominato dal GPS statunitense, l’Europa si è impegnata in un progetto di grande valenza strategica e dalle importanti ricadute tecnologiche per il Continente. Il sistema pienamente operativo prevede una costellazione di 30 satelliti in orbita in grado di fornire diversi tipi di servizi di navigazione satellitare agli utenti. L’UE detiene la proprietà di tutti i beni materiali e immateriali creati o sviluppati nell’ambito del programma, la cui gestione pubblica si basa sul principio della rigida ripartizione delle competenze tra l’Unione europea, rappresentata dalla Commissione, l’Agenzia del GNSS (Global Navigation Satellite System) europeo e l’ESA.
Copernicus è il programma europeo di osservazione della Terra grazie a cui, tramite informazioni raccolte da satelliti di osservazione della Terra ed altre fonti, è possibile disporre di servizi legati al monitoraggio terrestre, marino, atmosferico, del cambiamento climatico, alla gestione delle emergenze ambientali e ad applicazioni di sicurezza (sorveglianza dei confini, marittima). Il progetto coinvolge a vario titolo nella gestione e realizzazione la Commissione Europea, l’ESA, l’Agenzia Europea dell’Ambiente e gli Stati membri.
Il futuro dello spazio in Europa è ricco di sfide sia dal punto di vista tecnologico, scientifico ed operativo che da quello politico-strategico e di governance del settore. Consapevoli della necessità di una chiara divisione dei compiti tra gli attori che danno impulso ed efficacia alla politica spaziale, i partecipanti alla Ministeriale 2012 hanno adottato all’unanimità una Dichiarazione politica («un’agenzia spaziale che serva al meglio gli interessi dell’Europa») che promuove la cooperazione tra ESA e Unione Europea per delineare i possibili scenari evolutivi del settore spaziale europeo e le linee guida da seguire per i futuri rapporti tra le due organizzazioni.
* Violetta Orban è Dottoressa in Relazioni Internazionali (Università Roma Tre)
Photo credits: ESA/S.Corvaja
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